به گزارش گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو، حمید ابوطالبی معاون سیاسی دفتر رئیس جمهور در صفحه شخصی خود در توئیتر با اشاره به انتشار یادداشت خود در مردادماه94 درمورد وضعیت حقوقی برجام نوشت: یکسال و چهار ماه پیش درمورد وضعیت حقوقی برجام مطلبی نوشته بودم، که منتشر شد؛ خواندن دوباره آن نشان می‌دهد برجام غیرقابل تغییر و یاهمه - یاهیچ است.
متن یادداشت ابوطالبی که در مردادماه94 تحت عنوان برجام بر کدامین فرجام منتشر شده بود به شرح زیر است:
در روزهای اخیر نظرات مختلفی در رابطه با ارسال برجام به مجلس محترم شورای اسلامی از سوی مقامات ومسئولان مختلف مطرح شده است.
تاکید برلزوم بررسی برجام درمجلس محترم از سوی تعدادی از نمایندگان، در کنار موضع گیری های رسانه ای و مطبوعاتی، اتخاذ رویکردی روشن و مرتبط با منافع کشور را در رابطه با این مساله به یک ضرورت تبدیل کرده است.
بر این مقوله تاکیدات لازم قانونی نیز افزوده شده و صلاحیت مجلس محترم در بررسی برجام، به گونه ای مطرح می شود که گویا برجام در ذیل یکی ازعناوین اصل 77 قانون اساسی تعریف شده است.
مطابق اصل مزبور در حوزه بین الملل: عهدنامه ها (treaties)، مقاوله نامه ها (protocols)، قراردادها (contracts) و موافقت نامه ها (agreements) باید به تصویب (must be approved) مجلس شورای اسلامی برسد.
در همین زمینه هم گاهی اشاره ای به اصل 125 قانون اساسی رفته و وظیفه ریاست محترم جمهوری این گونه برشمرده شده است که ایشان یا نماینده قانونی شان می بایست موارد مذکور در اصل 77 را پس از امضا به تصویب مجلس محترم برساند.
در این راستا است که پاسخ به این سوال که ماهیت حقوقی برجام چیست؟ اهمیتی ویژه یافته و می بایست روشن شود که:
- آیا برنامه جامع اقدام مشترک، یک معاهده، موافقنامه، و یا مانند آن است، یا یک تعهد بین المللی؟
- قرائت مشترک طرفین از متن برجام که ملاک انطباق آن بر هر یک از نام هایی است که عرف حقوقی ما را به نوع آن متعهد می کند، چه اراده می کند؟
- آیا هریک از طرفین می تواند چیزی را اراده کند که طرف مقابل آن رویکرد را رد می کند؟ یعنی آن که کسی بخواهد این متن را معاهده بنامد و طرف مقابل این سخن را رد کند؛ و یا آن که توافقی مبتنی بر رای مجلس رقم بزند در حالی که طرف مقابل آن را مبتنی بر تایید و دستور اجرایی رییس جمهوری می خواند؟
- و بالاخره این که ما با چه مقوله ای روبرو هستیم؟ معاهده (Treaty)؛ مقاوله نامه (Protocol)؛ توافق تصویب شده (Ratified Agreement)؛ توافق امضا شده (Signed Agreement)؛ یادداشت تفاهم (M.O.U)؛ تمایل نامه (L.O.I)؛ و یا مقولات متفاوت و متغیر دیگر؟ و نقش مجلس محترم از منظر حقوقی در مقابل این متن چیست؟
لذا موافقین ومخالفین، در برابر سوالی استوار ایستاده اند، که این متن چیست؟ حقوق بین الملل در مورد آن چه می گوید؟ و طرفین امضا کننده سر بر چه بالینی دارند؟ پاسخ به این سوال از دو طریق ممکن است: یکی رویکرد حقوقی؛ و دیگری رویکرد سیاسی؛ که در این نوشته، درخصوص رویکرد نخست به بحث می نشینیم.
حاکمیت حقوق بین الملل:
نخستین سوالی که در این رابطه ضرورت طرح می یابد این موضوع است که: آیا برجام، یک 'binding agreement' بر مبنای حقوق بین الملل است، یا یک ' non-binding agreement' در چارچوب تعهدات بین المللی و یا آن که مقوله دیگری است؟
بند 1-الف ماده 2 کنوانسیون 1969 وین در خصوص حقوق معاهدات بیان می دارد: «معاهده» عبارت است از یک «توافق بین المللی» که 'بین دولت ها' بصورت 'کتبی' منعقد شده و 'تحت حاکمیت حقوق بین الملل' باشد، صرف نظر از عنوان خاص آن و اعم از این که در سندی واحد یا در دو یا چند سند مرتبط به هم منعکس شده باشد.
برای تحقق شرط سوم از شرایط فوق (تحت حاکیمت حقوق بین الملل بودن)، دولت ها می بایست این قصد را داشته باشند که متن توافق شده بر آن 'legally binding' باشد. به عبارت دیگر، طرفین می بایست 'intention to be bound' داشته باشند تا دولت ها بر اساس متن امضایی و وفق حقوق بین الملل دارای حقوق و تکالیف تعهدات شوند.
البته لازم به ذکر است که اگر یک متن مشمول حقوق بین الملل و ذیل آن تلقی شود، نقض آن نیز نقض یک 'International Obligation' خواهد بود که موجب تحقق مسئولیت بین المللی دولت 'state responsibility' بوده و دولت خاطی موظف به توقفCessation''، عدم تکرار''non-repetition و جبران خسارت''reparationمی باشد.
به علاوه، دولت زیان دیده (دولتی که نقض تعهد نسبت به او انجام شده) مجاز به اقدام متقابل خواهد بود. از این رو، دولت ها در تلقی یک متن امضایی به عنوان معاهده/کنوانسیون/توافقنامه بین المللی و... بسیار محتاط اند؛ و دادن حق بررسی این تعهدات به مجالس کشورها نیز به موجب مسئولیت های برآمده از شمولیت حقوق و تعهدات بین المللی صورت پذیرفته است.
درمقابل، توافقات'non-binding' ، دارای ضمانت اجرایی حقوقی به معنای تحقق مسئولیت بین المللی دولت ها نخواهند بود؛ اگرچه می توانند ضمانت اجراهای سیاسی و اخلاقی بسیار قوی داشته باشند، که امکان تخطی دولت ها و یا انگیزه دولت ها برای تخطی را ازبین ببرند، ولو آن که متن 'legally binding' نباشد.
به عبارت دیگر، می بایست بین 'legally binding' بودن و 'enforceable' بودن یک توافق بین دو کشور، تفاوت قائل شد؛ چرا که یکی، در صورت نقض به معنای نقض حقوق و تعهدات بین المللی و از اسباب تحقق مسئولیت بین المللی دولت ها است، درحالی که دیگری، با ضمانت اجراهای تعیین شده مبتنی بر تعهدات از سوی طرفین رو به رو خواهد بود.
البته، دقیقا همین جا است که اختلاف در انطباق و یا تفاسیر گوناگون هم می تواند سرآغاز مشاجره و تنازع شده و مشکلات آغازشود؛ به نحوی که حتی در تفسیر هم نتوان به نتیجه روشنی رسید.
واقعا، این معضل، ازکجا و برآمده از چیست؟ و چرا طراحی برجام به گونه ای است که الزام آور حقوقی نبوده و تضمینی حقوقی برای نقض نداشته باشد؟ چرا صرفا به این اکتفا شده است که تنها تضمین موجود و ممکن، بازگشت طرفین به لحظاتی پیش از امضای آن در وین باشد؟ آیا شرایط بین المللی اجازه تحریم دوباره را می دهند یا دیوار تحریم واقعا فرو ریخته است؟
چرا رییس جمهور آمریکا، رد شدن برجام در کنگره را به معنای انزوای کامل آمریکا و سرانجام جنگ می داند؟ مگر آمریکا معاهده ای امضا کرده و یا آن که کسی معاهده ای را نقض کرده است؟ واقعا برجام چرا این قدر پیچیده است؟
الف) آمریکا:
رویکرد ایالات متحده آمریکا نسبت به متن برجام ازهمین منظر قابل درک است. وزیرخارجه آن کشور در جلسه سنا گفت:
We've been clear from the beginning. We're not negotiating a 'legally binding plan.' We're negotiating a plan that will have in it a capacity for enforcement.
این امر بدان معنی خواهد بود که آمریکا تحت حاکمیت حقوق بین الملل، الزامی نسبت به اجرای برجام ندارد؛ و اجرا یا عدم اجرای آن در اختیار رییس جمهور آمریکا است که منجر به تحقق مسئولیت بین المللی دولت آمریکا نخواهد شد.
اگرچه این امر به معنای آن نیست که دولت آمریکا می تواند مفاد برجام را به راحتی نقض کند؛ چرا که بسیاری ازمتون 'non-binding ' ضمانت اجراهای سیاسی بس قوی تری ازضمانت اجراهای حقوقی دارند.
به ویژه برجام؛ که قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل (2231) را هم در حمایت از خود به دست آورده و وفق ماده 25 منشور برای همه دولت ها لازم الاتباع است؛ اگرچه این حمایت، ماهیت برجام را به هیچ روی تغییر نخواهد داد اما دولت ها، همواره در تلقی یک تفاهم به عنوان یک تعهد حقوقی محتاط اند؛ اگرچه جهموری خواهان آمریکا، برای داخل کردن کنگره در بررسی برجام اصرار کرده و تلاش دارند اثبات کنند که متن حاضر یک معاهده است.
به عنوان مثال سناتوری بگوید:
“This is clearly a treaty, they can call it a banana, but it's a treaty.'
و یا سناتور دیگری اظهار دارد:
'Let there be no mistake, this is a treaty that is being negotiated. It's a treaty and should be treated as such.'
اگرچه این اظهارنظرها به نفع طرف مقابل از منظر بهره برداری حقوقی است اما با تمام این تفاوت دیدگاه ها، به نظر می رسد تفاهم نهایی کنگره و دولت برتلقی نکردن برجام به عنوان یک معاهده و عدم تصویب آن به عنوان یک معاهده یا... در سنا، برحفظ منافع ایالات متحده در عدم ایجاد اختلاف کلان داخلی مبتنی بوده است تا درصورت عدم توافق بر برجام، این اتفاق به معنای نقض یک تعهد بین المللی بویژه نقض قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل توسط آنان تلقی نشود ولو آن که نقض برجام نیز نتایج سیاسی و ضمانت اجراهای سنگینی داشته باشد.
اما گذشته از این نزاع درونی آمریکا، واقعا برجام از منظر حقوق داخلی آمریکا چیست؟ به نظر من و بر اساس حقوق آمریکا، این صرفا وظیفه دولت است که مذاکرات را به گونه ای آغازکرده، انجام داده، و هدایت نماید که به معاهده منجرشده؛ و آن کشور را رسما به امری تحت حقوق بین الملل مجبور و متعهد سازد.
در حالی که این جا و بر اساس نظر رسمی وزیر خارجه آمریکا این گونه نیست. زیرا برجام هیچ اجبار روشنی را تحت حاکمیت حقوق بین الملل بر آن کشور اعمال نمی کند؛ همان گونه که بر ایران اعمال نمی کند؛ و صرفا در صورت نقض، طرفین به لحظه پیش از توافق در وین بازخواهند گشت. علاوه بر این، و در مخاصمات درونی آمریکا، که دموکرات ها نمی خواهند این متن معاهده باشد و جمهوری خواهان می کوشند تا تصویر یک معاهده از آن ارایه دهند، هم هیچ رویکرد تفسیری دقیقی براین دو نظر حاکم نیست؛ اگر چه مسئولیت اصلی در این زمینه به عهده دولت است که آن هم به صراحت با معاهده بودن و یا (legally binding plan) بودن برجام مخالفت کرده است.
همچنین این در حالی است که هر کدام از طرفین نیز المان هایی از واقعیت به صورتی احتمالا و تقریبا متوازن را دربر دارند. بنابراین از منظر حقوق آمریکا، برجام یک معاهده نیست؛ یک توافق قابل تصویب نیست؛ و به همین جهت، سرنوشت برجام به نزاع میان دولت و کنگره و رای سرنوست ساز کشیده شده است.
ب) اروپا:
اما اروپا از این نزاع ها بری است؛ زیرا دراین زمینه ها رویکردی روشن دارد و اتحادیه اروپا به دور از روند های قانونی ملی خود می تواند در خصوص برخی انواع متون توافق تصمیم بگیرد. لذا برجام را اتحادیه اروپا برمبنای همین اختیارات تایید کرده است؛ آن هم در اجلاس اتحادیه، و نه در پارلمان های کشورهای عضو.
ج ) ایران:
اما در ایران رویکرد حقوقی به برجام به گونه ای دیگر است؛ زیرا در کشور ما تقریبا سابقه روشن از تداوم حضور و یا تعامل در این گونه امور، کمتر وجود دارد. به همین جهت در ایران دو رویکرد در خصوص برجام پدید آمده است:
1- رویکرد رسمی حقوقی: دراین رویکرد، معاونت حقوقی رییس جمهوری، اظهارداشته است که این متن یک معاهده نمی باشد؛ که در این معنا و از این منظر، نیازمند تصویب مجلس و طی روند قانونی وفق قانون اساسی نیست.
از سوی دیگر؛ برخی نمایندگان محترم مجلس هم بدون آن که بگویند این متن چیست، صرفا بر تصویب آن در مجلس پافشاری می کنند؛ بدون آن که تبعات آن را احتمالا در نظرگرفته و یا دلیل محکمه پسند روشنی داشته باشند.
استنادات به اصول 77 و125 و... قانون اساسی هم به هیچ روی در این جا حاکم نیست و یا حداقل به شدت چالش برانگیزاست.
اگرچه دراین صورت هم روش هایی وجود دارد و تفاسیری هستند که ملاک قرار می گیرند؛ اما مکاتب تفسیری توافقات نیز با هم متفاوت بوده و هرکدام از منظری به حل این مشکل می نگرند.
برخی نمایندگان محترم مکتب تفسیر متنی که مبنای تفسیر را متن (Text) می داند ملاک قرار می دهند و اظهار نظر می کنند؛ برخی دیگر ممکن است به مکتب تفسیر قصدی که مبنای تفسیر را قصد طرفین (Purpose) می داند استناد کنند؛ و گروهی ممکن است مبنای تفسیر را عینیت و قصد (Object & Purpose) بداند؛ و.. که چنانچه هرکدام از این مکاتب را ملاک تفسیر قرار دهیم، به نتیجه ای می رسیم که خود سرآغاز معضلی بزرگتر است.
علاوه براین، برخی متخصصین دیگر در این زمینه هم هریک به نحوی اظهارنظر می کنند که تقریبا نکته حقوقی روشنی به دست نمی آید؛ و وزرات خارجه هم، به درستی و مانند آمریکا و دیگران، فقط می گوید که برجام چه چیزی نیست؛ و نمی گوید که موقعیت حقوقی این متن دقیقا و حداقل از منظر آنان چیست.
اما با همه این تفاوت ها، این متن در ایران از موقعیت قانونی - ونه الزاما حقوقی تحت حاکمیت حقوق بین الملل - روشنی برخوردار شده است. به این معنا که قبل از تایید و امضای آن در وین، مجلس محترم با تصویب قانونی که به تایید شورای محترم نگهبان رسیده است، خود را ازپرداختن به برجام مبری کرده و با برخی شروط، آن را به شورای عالی امنیت ملی سپرده است.
این امری میمون و در جهت منافع ملی ایران است.
2- رویکرد نقد و تایید: همانند آمریکا، رویکرد دیگر درکشور، رویکرد نقد و بررسی از یک سو و دفاع و تایید ازسوی دیگراست.
در این راستا، بحث به جای این که در زمینه وضعیت حقوقی سیر کند به بررسی محتوا اختصاص یافته است. به همین جهت، مباحث مطروحه کاملا سلیقه ای و اغلب غیرکارشناسی و منطبق بر آمال و آرزو و یا نگره های سیاسی است و موقعیت حقوقی و نحوه برخورد کشور با آن تقریبا به فراموشی سپرده شده است.
به هر رو، و جدای از این رویکردها، باید موضعی روشن در قبال وضعیت حقوقی این متن در اذهان وجود داشته باشد؛ و جامعه مرتبط با آن نیز از این امر تبعیت کند.
اگرچه مدتی پیش در نوشته ای گفتم که بزرگترین ضامن چنین متونی که هیچ بهره ای از اعتماد نبرده و کلا بربی اعتمادی استوارند، جدای از المان های درونی آن که بسیارهم قوی اند، چیزی نمی تواند باشد مگر توسعه روابط سیاسی و تضمین آن با درهم تنیدگی روابط اقتصادی؛ آن هم به نحوی که برای هریک از طرفین، ارزش عدول و نقض، آن قدرسنگین باشد که عطای آن را به لقایش ببخشند.
تااینجا می خواستم صرفا به بحثی کارشناسانه دامن بزنم و بگویم ملزومات مباحث ما در این زمینه چیست؟ و البته درفرصتی دیگر، تصویری از رویکرد پیشنهادی برای ایران و صرفا برای بحث در خصوص وضعیت حقوقی برجام و نحوه برخورد با آن را ارایه خواهم کرد تا از میان این مباحث جدی، راهکاری مناسب پدید آید.
بر این مبنا و از منظرحقوق بین الملل و شرایط و نظرات طرفین، نحوه مذاکرات و چگونگی هدایت آن باید بپذیریم که برجام، امری تقریبا نادر است؛ ملاحظات 5+1 و نظرات طرف ایرانی در بافت آن تنیده شده است و به همین خاطر؛ نه معاهده است، نه موافقت نامه و نه صرفا متاثر از فرمان اجرایی رییس جمهوری آمریکا به مانند مورد چین، و نه همگون با معاهدات آنها با شوروی سابق؛ که البته شاید بعدها بتوان برای آن در حقوق بین الملل جایگاهی تعریف کرد.
بنابراین، باید در نظر داشته باشیم که این متن یک بسته (package) است و در خصوص آن نمی توان هیچ ملاحظه ای (reservation) اعمال کرد؛ نه می توان آن را تغییر داد؛ نه چیزی برآن افزود؛ و نه چیزی از آن کاست.
این خصوصیت برجام است، برجام را و کشور را متعهد به چیزی نکنیم که نیست. برجام همین است که هست. من بر این باورم که هوش و درایت ایرانی تصمیم درستی دراین زمینه خواهد گرفت.