چالشی به نام مجوزدهی / بستر اعتراض قانونی دقیقا کجاست؟

گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو- رعنا مقیسه؛ «در یک سال گذشته ۳۳۱ تجمع و راهپیمایی در سراسر کشور برگزار شده است.» این جمله را سید سلمان سامانی سخنگوی وزارت کشور آذرماه سال گذشته و در پاسخ به کسانی گفت که معتقد بودند وزارت کشور برای تجمعات اعتراضی مجوز صادر نمی‌کند. روزهایی که تب اعتراضات بنزینی و تنور صحبت از اعتراض در مسیر قانونی داغ بود.

دی 96، آبان 98، اعتراضات هپکو، هفت تپه، غیزانیه و...همگی یک وجه اشتراک دارند؛ «مردم باید در چهارچوب قانونی اعتراض کنند.» جمله‌ای که به اعتراضات در کشور ما پیوند خورده و پربسامدترین عبارت در کلام مسئولین است. سوال اما این است که چهارچوب اعتراض قانونی در کشور دقیقا چیست؟ و اصلا سازوکاری برای اعتراض افراد عادی جامعه در مسیر قانونی وجود دارد؟

خبرگان قانون اساسی چه می‌گویند؟

آزادی‌های سیاسی و اجتماعی به صورت مستقیم یا غیرمستقیم در چهار اصل از قانون اساسی مطرح شده؛ اصول 9، 40، 27 و بند هفتم اصل 3. اصل 27 به عنوان محوری‌ترین اصلی که صریحا به برگزاری آزاد تجمعات می‌پردازد بیان می‌کند: «تشکیل اجتماعات و راه‌پیمایی‌ها، بدون حمل سلاح، به شرط آن‌که مخل به مبانی اسلام نباشد آزاد است.» در واقع از نظر قانون اساسی تنها شروطی که برای برگزاری یک تجمع باید رعایت شود عدم حمل سلام و اخلال در مبانی اسلام است. قوانین عادی اما، برگزاری تجمعات را مشروط به داشتن مجوز می‌دانند. بند خ ماده 13 قانون فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی برگزاري راهپیمایی‌ها و تشکیل اجتماعات با اطلاع و صدور مجوز وزارت کشور و استانداري را از حقوق احزاب به شمار می‌آورد.

بسیاری معتقدند الزامی بودن مجوز برای برگزاری اعتراض، خلاف قانون اساسی است و آن‌چه خبرگان کشور در فرآیند طراحی قانون مد نظر داشتند را بی‌اثر کرده؛ محمد حسین زارعی حقوقدان و استاد دانشگاه در گفتگو با ایرنا درباره همین موضوع معتقد است:«در قانون اساسي كشور ما گفته شده برگزاري تجمع، نياز به مجوز ندارد. طبق قانون اساسي ما، قرار نيست افرادي كه مي خواهند تجمعي داشته باشند بروند از وزارت كشور و فرمانداري و استانداري، مجوز بگيرند.»

همین موضوع یعنی آزاد بودن تجمعات یا محدود شدن آن با قیودی مثل نظم، امنیت، مبانی اسلام، اطلاع به دولت و... در مجلس خبرگان قانون اساسی هم محل اختلاف بوده است. شهید بهشتی در جایی از روند تدوین اصل 27 قانون اساسی گفته:«ما یادمان نرفته که چطور گرفتار بودیم، ما داریم قانون می‌نویسیم به منظور اینکه چهارچوبی برای آینده باشد بنابراین نباید طوری بنویسیم که آن‌ها بتوانند در اصلش مداخله کنند بلکه باید در نظمش مداخله کنند.» و در جای دیگر و در پاسخ به یکی از اعضا که معتقد بوده دولت باید از تجمعات اطلاع داشته باشد اظهار داشته:«اگر واقعا لازم باشد باید با اطلاع قبلی باشد.»

از مجموع مذاکراتی که برای تصویب این اصل انجام شده نمی‌شود نتیجه دقیقی درباره نظر خبرگان در خصوص اخذ مجوز گرفت اما در آخرین جلسه تصویب این اصل، در متن ابتدایی عبارت "با اطلاع و اعلام قبلی" وجود دارد. در نهایت اما آن‌چه تصویب می‌شود اصل حاضر است که این عبارت از آن حذف شده و شاید بتوان دلیل آن را این گفته محمد رشیدیان دانست که این انقلاب زاییده اجتماعات و تظاهرات است.

مجوزدهی؛ آری یا خیر؟

الزامی بودن یا نبودن مجوز از موضوعات چالش‌برانگیز آزادی تجمعات است. بهره‌مندی از آزادی اجتماعات به عنوان حقی که در قانون اساسی تعیین شده باید تا آن‌جا که ممکن است بدون موانع و تشریفات اداری باشد. ایجاد سازوکارهای ضروری برای آزادی اجتماعات از تعهدات ایجابی دولت‌هاست که به منظور تسهیل و حمایت از آزادی اجتماعات مسالمت‌آمیز، باید به آن عمل کنند. از لحاظ اعمال محدودیت بر برگزاری تجمعات، نظام‌های حقوقی در دنیا به سه دسته تقسیم می‌شوند: نظام اخذ مجوز پیشینی، سیستم اطلاع قبلی و سیستم تعقیب پسینی.

سیستم‌های اطلاع قبلی و تعقیب پسینی، نظام‌های آزادتری در برگزاری اجتماعات هستند که در اولی افراد برگزار کننده تجمع وظیفه دارند که صرفا دولت را از برگزاری تجمع مطلع کنند. در سیستم تعقیب پسینی اما تنها شرط محدودکننده تجمع نقض قوانین مشخص شده است و در آن صورت دولت امکان تعقیب و مجازات تجمع‌کنندگان را دارد. بسیاری از کشورهای اروپایی سیستم اطلاع قبلی و یا ترکیبی از این سیستم و نظام تعقیب پسینی را دنبال می‌کنند. در قوانین فعلی کشور سیستم اخذ مجوز پیشینی وجود دارد که طبق آن کمیسیون ماده 10 احزاب مرجع صدور مجوز برای تجمعات است. دبیران کل احزاب باید تقاضای خود را حداقل سه روز کاری قبل از زمان برگزاری به فرمانداری و استانداری‌ها ارائه دهند و اعلام کنند که موضوع تجمع چیست و زمان، مکان و اسامی سخنرانان را مشخص کنند. فرمانداری‌ها و استانداری‌ها هم موظف هستند بعد از دریافت تقاضا بلافاصله موضوع را بررسی کرده و به کمیسیون ماده ۱۰ احزاب ارسال کنند. دبیرخانه کمیسیون جلسه فوق‌العاده‌ای را ۱۲ ساعت بعد از وصول تقاضا تشکیل می‌دهد و به آن رسیدگی می‌کند.

فارغ از این‌که نظام مجوزدهی فعلی در کشور، محدودترین سیستم حقوقی است و می‌توان از سیستم‌های دیگر یا ترکیبی از آن‌ها استفاده کرد و شرایط را برای برگزاری اجتماعات اعتراضی قانونی تسهیل کرد، در روند فعلی مجوزدهی هم ایرادات و خلاهای متعددی وجود دارد که باعث شده صدور مجوز برای تجمعات در نظر جامعه، دور از دسترس باشد.

احزاب و فقط احزاب!

فارغ از بحث درباره اصل اخذ مجوز، سازوکارهای فعلی صدور مجوز باعث شده تا دایره گروه‌هایی که امکان برپایی تجمع دارند بسیار محدود باشد. قانون فعالیت احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های اسلامی یا اقلیت‌های دینی شناخته شده که سال60 تصویب شده بود، همه این گروه‌ها را مجاز به دریافت مجوز از وزارت کشور برای برگزاری تجمعات عمومی می‌دانست. اما در قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی که سال 95 جایگزین قانون قبلی شد، سایر گروه‌ها از قانون حذف شده‌اند و حق درخواست مجوز تجمعات و راه‌پیمایی‌ها در این قانون صرفا به احزاب دارای شناسنامه داده شده؛ قوانین دیگری هم درباره چگونگی فعالیت سایر گروه‌ها که اتفاقا ماهیت مردمی‌تری هم دارند مصوب نشده. همین موضوع باعث شده تا عملا امکان برگزاری تجمعات قانونی در انحصار احزاب قرار بگیرد.

آیین‌نامه به جای قانون؟

آیین‌نامه‌ی چگونگی تامین امنیت اجتماعات و راهپیمایی‌های قانونی که سال 81 در دولت به تصویب رسیده، مرجع دیگری است که در نظام حقوقی کشور به مسئله تجمعات اعتراضی می‌پردازد و سازوکار دقیق گرفتن مجوز برای تجمعات در آن مشخص شده است. طبق این آیین‌نامه، که درخواست مجوز توسط افراد را هم مجاز دانسته، برگزارکنندگان تجمع باید یک هفته قبل از برگزاری از طریق فرمانداری درخواست مجوز کنند. مشکل اما این‌جاست که تعاریف موجود در آیین‌نامه همگی به قانون قبلی احزاب مصوب سال 61 ارجاع داده‌ شده اند. در واقع این آیین‌نامه برگزارکنندگان تجمع را افراد و گروه‌هایی می‌داند که در قانون فعالیت احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های اسلامی یا اقلیت‌های دینی شناخته شده مصوب سال 60، تعریف شده‌اند. با نسخ این قانون در سال 95 و حذف بیشتر این گروه‌ها از آن، تعاریف آیین‌نامه چگونگی تامین امنیت اجتماعات هم اعتبار قانونی خودش را از دست داده و ما در این موضوع با یک خلاء جدی در قوانین مواجهیم.

برخی حقوقدانان البته معتقدند آیین‌نامه چگونگی تامین امنیت اجتماعات و راهپیمایی‌های قانونی، آیین‌نامه‌ای مستقل از قانون احزاب است و با نسخ قانون اعتبار خودش را از دست نمی‌دهد. بنابراین سازوکارهای مشخص شده در این آیین‌نامه برای مجوزدهی به افراد و گروه‌های مختلف سیاسی و اجتماعی به قوت خود باقی است و خلا قانونی را جبران می‌کند.

جبارزاده معاون سیاسی سابق وزارت کشور بهمن 96 در گفت‌وگو با ایرنا درباره این موضوع گفته:«واقع امر آن است که ما در این مورد با خلاء قانونی مواجهیم؛ به نظر می‌رسد که خبرگان قانون اساسی در آن زمان، اصل 127 را منحصر در احزاب نمی‌دانستند؛ ولی قوانین عادی و به تَبَعِ آن، آیین نامه‌های اجرایی طوری تدوین شده‌اند که گویی فقط احزاب و تشکل‌های سیاسی اجازه برگزاری تجمع یا راهپیمایی دارند. بدین لحاظ برای برخورداری افراد، گروه‌ها و اشخاص حقیقی و حقوقی از این حق قانونی، باید راهکار قانونی پیش‌بینی می‌شد. بطور مثال در این قانون، صنوف نادیده گرفته شده‌اند در حالی که باید قانون ناظر به فعالیت احزاب، تشکل‌ها و کانون‌های صنفی مثل بازنشستگان و... باشد که در قانون فعلی به علت حذف کلمه صنفی بلاتکلیف هستند و باید مورد تجدید نظر قرار گیرد.»

او خرداد 97 در مصاحبه دیگری با همشهری گفت:« نمایندگان مجلس در سال 94 هنگام تصویب قانون جدید احزاب پیشنهادی دادند و صنوف، سندیکاها و کانون‌ها را از قانون تجمعات حذف کردند و به دستگاه دیگری هم واگذار نکردند. اما برای رعایت حال اصناف،  اتحادیه‌ها و تشکل‌های غیرسیاسی هنوز خودمان را در ادامه قانون قبلی مسئول می‌دانیم. امیدواریم با اصلاح قانون احزاب، عبارت اتحادیه و اصناف هم اضافه شود.»

بستر اعتراض قانونی دقیقا کجاست؟

ابهام؛ این واژه احتمالا بهترین وصفی است که می‌توان از قوانین و سازوکارهای اعتراض در کشور ارائه داد. جدا از قابل اجرا بودن یا نبودن آیین‌نامه چگونگی تامین امنیت، انحصار حق برگزاری تجمع برای احزاب و گروه‌های سیاسی در قانون، حذف سایر گروه‌ها و البته نبود ساختاری برای اعتراضات مردمی بر خلاف اصولی از قانون اساسی است که آزادی‌های سیاسی را حق همه افراد دانسته و حتی در اصل 9 مقامات کشور را از وضع مقرراتی که آزادی‌های مشروع را سلب کند، محروم کرده است.

 خصوصا در شرایطی که احزاب در ایران بخش عمده مردم را نمایندگی نمی‌کنند و عملا فعالیت موثری در متن جامعه ندارند. تشکل‌ها و احزاب سیاسی در ایران یا اساسا توجهی به وظیفه واسطه بودن میان مردم و مسئولین ندارند یا سیاست‌زدگی آن‌ها را از متن جامعه و پیگیری مطالبات حقیقی مردم دور انداخته. درست به همین دلایل مردم نیز به احزاب به عنوان حلقه اتصال میان خود و نهادهای دولتی نگاه نمی‌کنند و تمایلی نسبت به عضویت در آن‌ها ندارند.

مسئله دیگر میزان اجرا شدن قوانین و آیین‌نامه‌ها و صادر شدن مجوز برای تجمعات اعتراضی است. در سال‌های اخیر تجمعات معیشتی و صنفی زیادی برگزار شده که با وجود درخواست برگزارکنندگان، مجوز نگرفته‌اند. تجمعاتی که مال‌باختگان موسسه‌های مالی و اعتباری کاسپین، ثامن‌الحجج، میزان و... در تهران و مشهد برگزار کردند یا تجمعی که معلمان حق التدریس در اعتراض به وضعیت استخدام برگزار کردند، نمونه‌ای از اعتراضاتی هستند که با وجود داشتن شرایطی که در قانون اساسی برای تجمعات مشخص شده، از وزارت کشور مجوز نگرفته‌اند. با این وصف باید پرسید بستر قانونی اعتراض برای گروه‌های مردمی که مسئولین مختلف در جریان اعتراضات از آن یاد می‌کنند دقیقا کجاست؟