نیلی از ضرورت تغییر پارادایم اقتصاد سیاسی گفت
به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، مسعود نیلی دستیار ویژه رئیس جمهور در سخنرانی با عنوان گفتاری در ضرورت تغییر پارادایم اقتصاد سیاسی گفت: یکی از رسالتهای اساسی نهادهای غیر دولتی از جمله اتاق‌های بازرگانی و همچنین اقتصاددانان و رسانه‌های مستقل اقتصادی، اثر گذاری بر سیاستهای دولت‌ها است که می‌تواند در توقف سیاستهای نادرست، اجرای سیاستهای جدید که در دستور کار دولت نیست یا اصلاح سیاستهای در دست اجرا موضوعیت پیدا کند.
به طور طبیعی در هر زمان به اقتضای رویکردهای سیاستگذاری، محتوای مطالبات نهادهای غیر دولتی نیز دستخوش تغییر می‌شود، اینک سوال این است که اگر امروز از نهادی مثل اتاق سوال شود که مهمترین مطالبه از سیاستگذار را بیان کنید، پاسخ شما چیست؟ مطلبی که در این گفتار به آن پرداخته می‌شود، یک پاسخ پیشنهادی به این سوال است. موضوعی که در صورت ایجاد وفاق و به دنبال آن اثرگذاری روی سیاستهای کلان کشور می‌تواند در دستور کار قرار گیرد و در مهار چالش‌ها کارساز باشد.
ارائه یک پاسخ مورد توافق برای این سوال در شرایط حاضر دشوار است و این دشواری بیش از هر چیز به دلیل چهره دوگانه‌ای است که اقتصاد ایران دارد. اقتصاد ایران اکنون یک چهره زیبا و همزمان یک چهره نگران کننده دارد. زیبا از منظر تحقق رشد اقتصادی قابل قبول، تورم تک رقمی و اشتغال‌زایی نسبتاً بالا و نگران کننده از منظر شش ابرچالشی که اکنون گریبان اقتصاد کشور را به سختی می‌فشارد؛ مسائل مربوط به منابع آب، بیکاری، صندوقهای بازنشستگی، بودجه، نظام بانکی و محیطزیست. هر چند میتوان فهرست طولانی‌تری از مشکلات اقتصادی برشمرد، که هر یک در جای خود اهمیت به سزایی دارند، ولیکن شش ابرچالش یاد شده از این جهت متمایز از دیگر چالش‌ها مورد توجه قرار گرفته‌اند که هر یک دارای این پتانسیل هستند، تا اختلال جدی در اداره کشور ایجاد کنند؛ چرا که عمدتاً وجه اجتماعی اقتصاد را در بر گرفته‌اند و در صورت استمرار ابعاد گسترده و البته نگران کننده ای خواهند یافت.
دو روی متفاوت، اما سازگار
وجود این دو چهرة متفاوت، فرایند درک مساله را پیچیده‌تر می‌کند. در فضای سیاسی و به دور از رویکردهای کارشناسی، عموماً دو نوع واکنش به این دو چهره متفاوت اقتصاد ایران وجود دارد. دستهای از سیاسیون با شوق مفرط تن‌ها به نیمه پر لیوان می‌نگرند و با تاکید بر شاخصهای مثبت، از وضعیت جاری ابراز رضایت کرده و تاکیدی بر ایجاد دگرگونی در اقتصاد ندارند. درست در نقطه مقابل هم گروهی دیگر هستند که با هدفی متفاوت، صرفاً بر بیان نارسایی‌ها متمرکز میشوند و دستاورد‌ها و چهره زیبای اقتصاد را انکار می‌کنند.
به عنوان نمونه، براساس آمار‌های بازار کار، تا پایان فصل اول سال ۱۳۹۶ نسبت به مدت مشابه در سال ۱۳۹۳، سالانه حدود ۶۷۵ هزار شغل ایجاد شده و این در حالی است که ظرف این سال‌ها تعداد جمعیت فعال، به مراتب افزایش بیشتری یافته است. شما می‌توانید بیان کنید که در اقتصاد ۶۷۵ هزار شغل در سال ایجاد شده که خیلی آمار مثبتی است، و در مقابل می‌توانید با یادآوری تعداد بیکاران که بیش از ۳ میلیون نفر است، عملکرد اقتصاد کشور را غیرقابل قبول ارزیابی کنید. اختلاف نظری که به محلی برای منازعات سیاسی تبدیل می‌شود و عملاً گره ای از مشکلات نمی‌گشاید. اما حق با کدام گروه است؟ از منظر کارشناسی هر دو دیدگاه به نوعی مورد قبول است؛ نه دستاورد‌ها قابل چشم‌پوشی هستند و نه میتوان ابرچالش‌ها را نادیده گرفت.
به رغم تضادی که در این دو نگرش وجود دارد، نکته حائز اهمیت آن است که این دو رویکردِ متفاوت با یکدیگر، سازگار و قابل جمع با هم هستند. حال این پرسش مطرح می‌شود که تجمیع این دو نگاه چگونه امکانپذیر است؟ واقعیت این است که بهبود نسبی امروز اقتصاد کشور بهبودی قابل قبول و ارزشمند و حاصل بکارگیری درجاتی از عقلانیت و خِردگرایی، در چارچوب «ساختار موجود اقتصاد» است.
در این شرایط حتی ممکن است رشد تا حدودی ادامه پیدا کند، امّا باید توجه داشت تداوم بیشتر روند بهبود، تن‌ها در صورت بکارگیری عقلانیت در «ساختار اصلاح شده اقتصاد» محقق می‌شود. در حقیقت ساختار موجود دیگر نمیتواند شرایط لازم را به منظور حصول رشد مستمر تامین کند. بر این اساس یقیناً نمیتوان انتظار داشت رشد اقتصادی قابل توجهی که در سال ۱۳۹۵ تحقق یافته در سالهای آینده تکرار شود. در واقع به منظور دستیابی به رشد اقتصادی قابل قبول و البته اشتغال‌زا طی سالهای آینده، چاره ای جز اصلاح ساختار وجود ندارد. اما پیش از توضیح چگونگی اصلاح ساختار، باید درک مشترکی از کلیدواژه «ساختار» حاصل شود.
غفلت از اصل تعادل در مدیریت منابع و مصارف
ساختار از نظر من عبارت است از قواعد بلندمدت حاکم بر اقتصاد که روی انگیزه بازیگران اقتصاد اثرگذار است. به عنوان نمونه منظور از ساختار اقتصاد در حوزه آب، مشخصاً قواعدی است که تعیین می‌کند مصرف کننده چه رفتاری را در مصرف دنبال کند و از آن سو تولید کننده نیز در زمینة تولید چگونه عمل کند. با توجه به شرایط موجود در منابع و مصارف ذخایر آبی کشور، میتوان در این باب چندین سوال مطرح کرد؛ آیا قواعد حاکم بر بازار آب طی دهه‌های اخیر این هشدار را به مصرف کنندگان داده است که کشور با مضیقه منابع آبی مواجه بوده و وقوع بحران دور از انتظار نیست؟ آیا تولید کنندگان این بخش در این جهت و با ملاحظه کمبود منابع فعالیت داشته اند؟ و این در حالی است که به نظر میرسد رفتار حاکم بر منابع آب در جهت بزرگتر کردن عدم تعادل در بازار آب عمل کرده است.
یا در صندوقهای بازنشستگی هنگامی که قواعد حاکم بر این صندوق‌ها وضع می‌شد، آیا هیچگاه ملاک برقراری تعادل میان مصارف و منابع صندوق‌ها مطرح بوده یا اینکه به موضوع بازنشستگی تن‌ها به عنوان یک مقوله رفاهی توجه شده است؟ آیا هیچگاه نتایج احتمالی این پارادایم در تعادل منابع و مصارف صندوق‌ها مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته است؟ طی چند دهه گذشته متوسط سن بازنشستگی برای مردان از ۶۵ به ۵۰ سال و برای زنان از ۶۰ به ۴۵ سال کاهش داده شده است. اما آیا پیش از این اقدام، لزوم تعادل صندوقهای بازنشستگی مورد توجه قرار گرفته بود؟ یا محل جبران آن تن‌ها در بودجه دیده شده است؟ در نتیجه این سیاست، در سال ۱۳۸۴ حدود ۱۵۰۰ میلیارد تومان منابع در بودجه عمومی برای پرداخت به بازنشستگان منظور می‌شد و امروز و در سال ۱۳۹۶ این میزان به بیش از ۴۰ هزار میلیارد تومان رسیده است. در حالی که اگر به اصل تعادل در صندوق‌ها توجه لازم صورت می‌گرفت، نیازی به صرف بودجه‌ای تا این اندازه نبود و این امکان وجود داشت تا منابع بیشتر در جهت زیرساختهای مهمتر همچون آموزش و پرورش، آموزش عالی و بهداشت و درمان صرف شود.
در مورد قوانین بودجه کشور نیز شرایط مشابهی برقرار است؛ آیا از نظر سیاستمداران، تا به حال ساختار قاعده مندی برای بودجه ریزی وجود داشته که در آن تراز بودجه به عنوان یک محدودیت در نظر گرفته شده باشد یا خیر؟ آنچه از گذشته بر نظام بودجه ریزی ما حاکم بوده در بخش هزینه ها، رسالت محور، و بخش درآمد‌ها نیز آرمان محور و بی توجه به بخش هزینه‌ها عمل کرده ایم. به عبارت دیگر تعادل و تراز بودجه به عنوان یک قید جدی به رسمیت شناخته نشده است. این شرایط مشابه در نظام بانکی نیز میان سپرده گذار، دریافت کننده تسهیلات و بانک قابل مشاهده است. آیا این سه راس مثلث در بلند مدت به گونه ای رفتار کرده اند که تعادل منابع و مصارف در نظام بانکی کشور برقرار شود، یا اینکه این سه عنصر در مسیر بزرگتر کردن عدم تعادل‌ها پیش رفته اند؟
گام اول؛ پذیرش اشتباهات گذشته
کنکاش بیشتر در مورد این واقعیت‌ها موید آن است که ابر چالشهای یاد شده از درون ساختار اقتصادی کشور زائیده شده و هیچ کدام از بیرون تحمیل نشده اند. در واقع تمامی این ابرچالش‌ها حاصل تصمیماتی بوده که ظرف سالهای متمادی اتخاذ کرده‌ایم و به عنوان گام اول باید پذیرای تمامی این اشتباهات باشیم. باید توجه داشت تا این اشتباه در مدیریت منابع و مصارف مورد قبول واقع نشود، هیچ راه کار پیشنهادی نمیتواند راه به جایی ببرد و اساساً معطوف به ریشه های چالش‌ها نخواهند بود. به بیانی دیگر چنانچه بدون ارزیابی آسیب شناسانه و پذیرفتن اشتباهات گذشته سراغِ به اصطلاح «راهکار» برای حل مشکلات برویم، خطاهای راهبردی مجدداً تکرار خواهند شد.
به رغم ماهیت متفاوت شش ابر چالش یاد شده، آنها، اما در یک ویژگی مشترکند و آن انگاره ای است که آنها را به وجود آورده و اساس قواعد حاکم بر این ابرچالشهاست؛ و آن چیزی نیست جز رفاه مبتنی بر هدررفت منابع طبیعی و مالی. به عبارت دیگر طی دهه های گذشته سیاستمداران کشور، منابع در دسترس اعم از منابع طبیعی نظیر آب، انرژی و ... و همچنین منابع مالی در صندوقهای بازنشستگی و بانک‌ها را به صرف رسانده اند تا برای مردم رفاه، و برای خود محبوبیت بخرند. در واقع بخش قابل توجهی از رفاه ایجاد شده در گذشته و حال، متعلق به نسلهای آینده و شاید مردم چند سال نزدیک آینده است و نه رفاه حاصل از درآمدهای جاری اقتصاد.
در گذشته نیز مردم اقبال بیشتری به این دسته از سیاستمداران نشان میدادند. چنانکه به عنوان مثال اگر سیاستمداری ادعا می کرد در راستای مدیریت تعادل منابع و مصارف صندوقهای بازنشستگی قصد دارد سن بازنشستگی راه حفظ کند یا افزایش دهد، و پاداش بازنشستگی را کاهش دهد، در مقابل سیاست مداری که وعده کاهش سن بازنشستگی و افزایش پاداش‌ها را میداد، عملاً شانسی نداشت؛ چرا که یقیناً اقبال مردم به فردی بود که به دنبال کاهش سن و افزایش پاداش بازنشستگی است. این نگرش در مورد سایر حوزههایی که بستر شکلگیری ابرچالش دیگر بوده است، نیز وجود دارد. برای مثال، اگر در گذشته سیاستگزاری به مردم هشدار میداد که کشور در آینده با کمبود آب مواجه خواهد شد و این ضرورت وجود دارد که در سیاستهای مربوط به کشاورزی و مدیریت منابع آب تجدید نظر صورت گیرد، در مقابل فردی که این پیام را صادر می‌کند که آب متعلق به همه است و مخالفت خود را در قبال ایجاد محدودیت در مصرف آب اعلام کند، مردم به کدام سیاست گذار گرایش نشان می دادند؟ در حقیقت رویکردی که کمبود منابع و بحرانهایی که در نتیجه سوء مصرف منابع طبیعی و منابع مالی کشور را مورد پیش بینی قرار می دهد، پارادایم غیر محبوب در سیاست است و کسانی که این موارد را مطرح می کنند، معمولا مورد استقبال عموم قرار نمی گیرند. شاید دلیل اصلی عدم محبوبیت اقتصاددانان نیز همین باشد.
پارادایم صحیح کدام است؟
همان گونه که اشاره شد شش ابرچالش یادشده به رغم تنوع و تفاوت هایی که دارند، از دل انگاره واحد ایجاد رفاه مبتنی بر هدر رفت منابع کشور بیرون آمده اند. در مورد این مساله که دولت رفاه، پارادایمی صحیح یا نادرست است، نظرات مختلفی وجود دارد. اما در کشورهای حوزه اسکاندیناوی که دولتهای آنها به عنوان دولتهای رفاه شناخته میشوند، دولت رفاه مبتنی بر اخذ مالیات و متعاقب آن، افزایش هزینه‌های دولت است. اما آنچه در کشور ما اتفاق افتاده فراهم کردن رفاه به وسیله دولت، امّا نه مبتنی بر مالیات ستانی، بلکه بر اساس منابع طبیعی و مالی کشور و نه فقط نفت، بلکه منابع آبی، نظام بانکی و صندوقهای بازنشستگی نیز بوده است. در واقع، طی سالهای گذشته، در هر بخشی که منابعی وجود داشته، سیاستمداران ما به سرعت آن را مورد شناسایی قرار داده و آن را به وسیله ای برای جلب محبوبیت تبدیل کرده اند. نتیجه آنکه، این منابع، صرف شده و معمولاً، به هدر رفته است؛ بنابراین ساختار اقتصادی مورد اشاره که ضرورت تغییر و اصلاح آن دو چندان به نظر می رسد، به طور مشخص یک رویکرد اقتصاد سیاسی مبتنی بر مصرف منابع است؛ مصرفی که اساساً به ورودی منابع کمترین توجهی ندارد و گویی این اصل ساده به فراموشی سپرده شده که اگر در یک مخزن، میزان خروجی بیش از ورودی باشد، دیر یا زود ذخایر آن به اتمام میرسد. حال آنکه در چنین پارادایمی، حتّی وضعیت ورودی منابع چندان مورد توجه قرار نمی گیرد.
برای مثال، پارس جنوبی، به عنوان یک مخزن گاز شناخته می شود که گاز به آن اضافه نمی شود. هرچند در سالهای گذشته، تلاشهای قابل تقدیر بسیاری برای افزایش ظرفیت تولید گاز در کشور صورت گرفته، اما به نظر می رسد، مصرف گاز با این شدت فعلی، می‌تواند سرنوشت منابع آب را برای گاز نیز تکرار کند. آن هم برای کشوری که سهم گاز در سبد انرژی آن، ۷۰ درصد است و اصطلاحاً همه تخم مرغهای خود را در سبد گاز قرار داده است. همین روند برای صندوقهای بازنشستگی، نظام بانکی، منابع بودجه ای و حتی هوایی که تنفس می کنیم، طی شده است.
پرسشی که در مقابل این گزاره‌ها مطرح می شود، این است که آیا می توان برای عبور از این ابرچالش‌ها راه حلی وجود دارد؟ پاسخ آن است که یقیناً هنوز راه حلهایی وجود دارد، اگر و فقط اگر پارادایم اقتصاد سیاسی حاکم مبتنی بر رفاه منبع محور در کشور تغییر کند. اکنون و در حال حاضر، لازم است در مورد پارادایم واحدی که منجر به این ۶ ابر چالش شده، بحث و تبادل نظر صورت گیرد، نه راجع به شاخه هایی که این ابر چالش‌ها را به وجود آورده است. در واقع، ارائه راه حلهای فنی در مورد چالشهایی نظیر کمبود آب یا بحران صندوقهای بازنشستگی، کارگر نخواهد بود.
به عنوان نمونه اگر تن‌ها به سمت عرضه آب توجه شود و تقاضا مورد مدیریت قرار نگیرد، طی سالهای آتی باز هم این مشکل با شدت بیشتری ادامه خواهد یافت. یا در مساله صندوقهای بازنشستگی اگر تن‌ها تامین منابع مورد نیاز از بودجه مدنظر سیاستگذار قرار گیرد و از مواردی همچون اصلاح قواعد حاکم بر صندوق‌ها اجتناب شود، فشار بیشتری بر بودجه وارد می‌آید و عملاً گره‌ای باز نخواهد شد.
در چنین شرایطی، آیا م. یتوان انتظار داشت سیاستمداری به مردم اعلام کند، راه حل عبور از بحران صندوقهای بازنشستگی، اصلاحات اساسی نظیر افزایش سن بازنشستگی است و رقیبی در برابر او برنخیزد و نگوید که راه کارهای دیگری برای حل این بحران در نظر دارد و نیازی به این اصلاحات نیست؟
حال آنکه اگر شرایط گذشته ادامه پیدا کند، سهم بودجه‌ای ۱۵۰۰ میلیارد تومان سال ۱۳۸۴ برای بازنشستگان که اکنون به ۴۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافته، تا چند سال دیگر به ۸۰ هزار میلیارد تومان و بیشتر افزایش خواهد یافت. یکی از علل عمده رشد بودجه طی سالهای اخیر نیز متوجه همین مساله است. در حال حاضر دولت حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان بابت بازنشستگی در بودجه تأمین می کند و همچنین به میزان ۴۲ هزار میلیارد تومان یارانه نقدی پرداخت می کند. این منابع در حالی مصرف می شود که نظام آموزش و پرورش کشور با مشکلات مالی عدیده ای به ویژه در مناطق محروم مواجه است. اما هیچ کس از اصلاح ساختار سخن نمی گوید؛ چراکه لازمه برطرف کردن این مشکلات، کاستن از رفاه عده ای دیگر است. امری که سیاستمداران ما از آن استقبال نمی کنند.
توصیه ای برای سیاستگذار
به پرسشی که در ابتدای این گفتار مطرح شد باز میگردم و آن را تکرار میکنم؛ در این شرایط چه توصیهای وجود دارد که نهادهایی مانند اتاق بازرگانی، اقتصاددانان و رسانه‌ها با اجماع روی آن متمرکز شوند تا سیاستگزار آن را در دستور کار خود قرار دهد؟ واقعیت این است که بدون تغییر پارادایم اقتصاد سیاسی به شرحی که ذکر شد نمیتوان راه حل فنی برای حل این مسائل ارائه کرد. به عنوان مثال، میتوان به تجربة خصوصی سازی اشاره کرد. وقتی سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغ و این امیدواری حاصل شد که چارچوبی مورد پذیرش مقامات عالی کشور برای حرکت در مسیر خصوصی سازی تدوین شده است؛ همه ما بسیار خرسند شدیم. اما امروز مشاهده می کنیم آنچه تحت عنوان خصوصی سازی انجام شده آنچنان غیر قابل قبول است که هیچکس حاضر نیست بر آن مهر تایید بزند. شبیه به همین را میتوان در موضوع اصلاح قیمت حاملهای انرژی مشاهده کرد. همه ما می گفتیم بازار انرژی در کشور نیاز به اصلاح دارد و سال‌ها راجع به آن صحبت می کردیم و مطلب می نوشتیم. اما وقتی طرح هدفمندی اجرا شد دیدیم که مساله یک بازار چگونه به یک مشکل بزرگتر اقتصاد کلان تبدیل شد.
به این دلیل که پارادایم اقتصاد سیاسی مبتنی بر مصرف منابع سر جای خود بود، کار به سرانجام نرسید و حتی با نتیجه معکوس، به خارج از حوزه انرژی نیز سرایت کرد. چنانکه سیاست مالی کشور و بودجه دولت را تحت تاثیر خود قرار داد و شرکتهای تولید کننده انرژی را نیز دچار آسیبهای جدی کرد. به عبارت دیگر مادامی که پارادایم تأمین رفاه مبتنی بر منابع تجدید ناپذیر در کشور حاکم است، سیاستهای اصلاحی اثر معکوس می گذارند و هیچ یک کارساز نخواهد بود.
اینک با یک واقعیت مواجهیم و آن اینست که پارادایم اقتصاد سیاسی مبتنی بر مصرف منابع مالی و طبیعی در اقتصاد ما دیگر امکان عملی تداوم ندارد و علت آن هم اینست که هر دو گروه منبع به مرز هشدار رسیده است. اینکه شکل موجود تامین رفاه که دهه‌ها است اجرا می شود دیگر قابل تداوم نیست، واقعیتی مهم است که باید ابتدا در میان نخبگان درک و پذیرفته شود و بعد با زبانی مناسب و ترتیبی مدبرانه به جامعه منتقل شود. در واقع فارغ از منظر کارشناسی موضوع، نیاز به شکل گیری یک وفاق ملی حول محور پذیرش اشتباهاتی است که طی دهه های گذشته مرتکب شده ایم. وفاقی که باید به دور از هیجانات سیاسی و منازعات حزبی شکل گیرد.
تمامی جناح‌ها و احزاب، کم و بیش در شکلگیری شرایط موجود نقش داشتهاند و اصولا سیاستورزی در کشور ما مبتنی بر همین پارادایم اقتصاد سیاسی بوده است. تفکیک جناحبندیهای سیاسی در درجه اول و قبل از هر چیز مبتنی بر رویکردهای سیاسی آنها است وگرنه همگی بر رفاه مبتنی بر مصرف منابع تجدید ناپذیر اتفاق نظر داشته و دارند. این شکل از رفاه دیگر قابل تامین نیست و لذا همانطور که «همه» در به وجود آمدن این شرایط نقش داشتهاند، «همه» نیز باید در اصلاح آن مشارکت کنند.
به طور طبیعی در هر زمان به اقتضای رویکردهای سیاستگذاری، محتوای مطالبات نهادهای غیر دولتی نیز دستخوش تغییر می‌شود، اینک سوال این است که اگر امروز از نهادی مثل اتاق سوال شود که مهمترین مطالبه از سیاستگذار را بیان کنید، پاسخ شما چیست؟ مطلبی که در این گفتار به آن پرداخته می‌شود، یک پاسخ پیشنهادی به این سوال است. موضوعی که در صورت ایجاد وفاق و به دنبال آن اثرگذاری روی سیاستهای کلان کشور می‌تواند در دستور کار قرار گیرد و در مهار چالش‌ها کارساز باشد.
ارائه یک پاسخ مورد توافق برای این سوال در شرایط حاضر دشوار است و این دشواری بیش از هر چیز به دلیل چهره دوگانه‌ای است که اقتصاد ایران دارد. اقتصاد ایران اکنون یک چهره زیبا و همزمان یک چهره نگران کننده دارد. زیبا از منظر تحقق رشد اقتصادی قابل قبول، تورم تک رقمی و اشتغال‌زایی نسبتاً بالا و نگران کننده از منظر شش ابرچالشی که اکنون گریبان اقتصاد کشور را به سختی می‌فشارد؛ مسائل مربوط به منابع آب، بیکاری، صندوقهای بازنشستگی، بودجه، نظام بانکی و محیطزیست. هر چند میتوان فهرست طولانی‌تری از مشکلات اقتصادی برشمرد، که هر یک در جای خود اهمیت به سزایی دارند، ولیکن شش ابرچالش یاد شده از این جهت متمایز از دیگر چالش‌ها مورد توجه قرار گرفته‌اند که هر یک دارای این پتانسیل هستند، تا اختلال جدی در اداره کشور ایجاد کنند؛ چرا که عمدتاً وجه اجتماعی اقتصاد را در بر گرفته‌اند و در صورت استمرار ابعاد گسترده و البته نگران کننده ای خواهند یافت.
دو روی متفاوت، اما سازگار
وجود این دو چهرة متفاوت، فرایند درک مساله را پیچیده‌تر می‌کند. در فضای سیاسی و به دور از رویکردهای کارشناسی، عموماً دو نوع واکنش به این دو چهره متفاوت اقتصاد ایران وجود دارد. دستهای از سیاسیون با شوق مفرط تن‌ها به نیمه پر لیوان می‌نگرند و با تاکید بر شاخصهای مثبت، از وضعیت جاری ابراز رضایت کرده و تاکیدی بر ایجاد دگرگونی در اقتصاد ندارند. درست در نقطه مقابل هم گروهی دیگر هستند که با هدفی متفاوت، صرفاً بر بیان نارسایی‌ها متمرکز میشوند و دستاورد‌ها و چهره زیبای اقتصاد را انکار می‌کنند.
به عنوان نمونه، براساس آمار‌های بازار کار، تا پایان فصل اول سال ۱۳۹۶ نسبت به مدت مشابه در سال ۱۳۹۳، سالانه حدود ۶۷۵ هزار شغل ایجاد شده و این در حالی است که ظرف این سال‌ها تعداد جمعیت فعال، به مراتب افزایش بیشتری یافته است. شما می‌توانید بیان کنید که در اقتصاد ۶۷۵ هزار شغل در سال ایجاد شده که خیلی آمار مثبتی است، و در مقابل می‌توانید با یادآوری تعداد بیکاران که بیش از ۳ میلیون نفر است، عملکرد اقتصاد کشور را غیرقابل قبول ارزیابی کنید. اختلاف نظری که به محلی برای منازعات سیاسی تبدیل می‌شود و عملاً گره ای از مشکلات نمی‌گشاید. اما حق با کدام گروه است؟ از منظر کارشناسی هر دو دیدگاه به نوعی مورد قبول است؛ نه دستاورد‌ها قابل چشم‌پوشی هستند و نه میتوان ابرچالش‌ها را نادیده گرفت.
به رغم تضادی که در این دو نگرش وجود دارد، نکته حائز اهمیت آن است که این دو رویکردِ متفاوت با یکدیگر، سازگار و قابل جمع با هم هستند. حال این پرسش مطرح می‌شود که تجمیع این دو نگاه چگونه امکانپذیر است؟ واقعیت این است که بهبود نسبی امروز اقتصاد کشور بهبودی قابل قبول و ارزشمند و حاصل بکارگیری درجاتی از عقلانیت و خِردگرایی، در چارچوب «ساختار موجود اقتصاد» است.
در این شرایط حتی ممکن است رشد تا حدودی ادامه پیدا کند، امّا باید توجه داشت تداوم بیشتر روند بهبود، تن‌ها در صورت بکارگیری عقلانیت در «ساختار اصلاح شده اقتصاد» محقق می‌شود. در حقیقت ساختار موجود دیگر نمیتواند شرایط لازم را به منظور حصول رشد مستمر تامین کند. بر این اساس یقیناً نمیتوان انتظار داشت رشد اقتصادی قابل توجهی که در سال ۱۳۹۵ تحقق یافته در سالهای آینده تکرار شود. در واقع به منظور دستیابی به رشد اقتصادی قابل قبول و البته اشتغال‌زا طی سالهای آینده، چاره ای جز اصلاح ساختار وجود ندارد. اما پیش از توضیح چگونگی اصلاح ساختار، باید درک مشترکی از کلیدواژه «ساختار» حاصل شود.
غفلت از اصل تعادل در مدیریت منابع و مصارف
ساختار از نظر من عبارت است از قواعد بلندمدت حاکم بر اقتصاد که روی انگیزه بازیگران اقتصاد اثرگذار است. به عنوان نمونه منظور از ساختار اقتصاد در حوزه آب، مشخصاً قواعدی است که تعیین می‌کند مصرف کننده چه رفتاری را در مصرف دنبال کند و از آن سو تولید کننده نیز در زمینة تولید چگونه عمل کند. با توجه به شرایط موجود در منابع و مصارف ذخایر آبی کشور، میتوان در این باب چندین سوال مطرح کرد؛ آیا قواعد حاکم بر بازار آب طی دهه‌های اخیر این هشدار را به مصرف کنندگان داده است که کشور با مضیقه منابع آبی مواجه بوده و وقوع بحران دور از انتظار نیست؟ آیا تولید کنندگان این بخش در این جهت و با ملاحظه کمبود منابع فعالیت داشته اند؟ و این در حالی است که به نظر میرسد رفتار حاکم بر منابع آب در جهت بزرگتر کردن عدم تعادل در بازار آب عمل کرده است.
یا در صندوقهای بازنشستگی هنگامی که قواعد حاکم بر این صندوق‌ها وضع می‌شد، آیا هیچگاه ملاک برقراری تعادل میان مصارف و منابع صندوق‌ها مطرح بوده یا اینکه به موضوع بازنشستگی تن‌ها به عنوان یک مقوله رفاهی توجه شده است؟ آیا هیچگاه نتایج احتمالی این پارادایم در تعادل منابع و مصارف صندوق‌ها مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته است؟ طی چند دهه گذشته متوسط سن بازنشستگی برای مردان از ۶۵ به ۵۰ سال و برای زنان از ۶۰ به ۴۵ سال کاهش داده شده است. اما آیا پیش از این اقدام، لزوم تعادل صندوقهای بازنشستگی مورد توجه قرار گرفته بود؟ یا محل جبران آن تن‌ها در بودجه دیده شده است؟ در نتیجه این سیاست، در سال ۱۳۸۴ حدود ۱۵۰۰ میلیارد تومان منابع در بودجه عمومی برای پرداخت به بازنشستگان منظور می‌شد و امروز و در سال ۱۳۹۶ این میزان به بیش از ۴۰ هزار میلیارد تومان رسیده است. در حالی که اگر به اصل تعادل در صندوق‌ها توجه لازم صورت می‌گرفت، نیازی به صرف بودجه‌ای تا این اندازه نبود و این امکان وجود داشت تا منابع بیشتر در جهت زیرساختهای مهمتر همچون آموزش و پرورش، آموزش عالی و بهداشت و درمان صرف شود.
در مورد قوانین بودجه کشور نیز شرایط مشابهی برقرار است؛ آیا از نظر سیاستمداران، تا به حال ساختار قاعده مندی برای بودجه ریزی وجود داشته که در آن تراز بودجه به عنوان یک محدودیت در نظر گرفته شده باشد یا خیر؟ آنچه از گذشته بر نظام بودجه ریزی ما حاکم بوده در بخش هزینه ها، رسالت محور، و بخش درآمد‌ها نیز آرمان محور و بی توجه به بخش هزینه‌ها عمل کرده ایم. به عبارت دیگر تعادل و تراز بودجه به عنوان یک قید جدی به رسمیت شناخته نشده است. این شرایط مشابه در نظام بانکی نیز میان سپرده گذار، دریافت کننده تسهیلات و بانک قابل مشاهده است. آیا این سه راس مثلث در بلند مدت به گونه ای رفتار کرده اند که تعادل منابع و مصارف در نظام بانکی کشور برقرار شود، یا اینکه این سه عنصر در مسیر بزرگتر کردن عدم تعادل‌ها پیش رفته اند؟
گام اول؛ پذیرش اشتباهات گذشته
کنکاش بیشتر در مورد این واقعیت‌ها موید آن است که ابر چالشهای یاد شده از درون ساختار اقتصادی کشور زائیده شده و هیچ کدام از بیرون تحمیل نشده اند. در واقع تمامی این ابرچالش‌ها حاصل تصمیماتی بوده که ظرف سالهای متمادی اتخاذ کرده‌ایم و به عنوان گام اول باید پذیرای تمامی این اشتباهات باشیم. باید توجه داشت تا این اشتباه در مدیریت منابع و مصارف مورد قبول واقع نشود، هیچ راه کار پیشنهادی نمیتواند راه به جایی ببرد و اساساً معطوف به ریشه های چالش‌ها نخواهند بود. به بیانی دیگر چنانچه بدون ارزیابی آسیب شناسانه و پذیرفتن اشتباهات گذشته سراغِ به اصطلاح «راهکار» برای حل مشکلات برویم، خطاهای راهبردی مجدداً تکرار خواهند شد.
به رغم ماهیت متفاوت شش ابر چالش یاد شده، آنها، اما در یک ویژگی مشترکند و آن انگاره ای است که آنها را به وجود آورده و اساس قواعد حاکم بر این ابرچالشهاست؛ و آن چیزی نیست جز رفاه مبتنی بر هدررفت منابع طبیعی و مالی. به عبارت دیگر طی دهه های گذشته سیاستمداران کشور، منابع در دسترس اعم از منابع طبیعی نظیر آب، انرژی و ... و همچنین منابع مالی در صندوقهای بازنشستگی و بانک‌ها را به صرف رسانده اند تا برای مردم رفاه، و برای خود محبوبیت بخرند. در واقع بخش قابل توجهی از رفاه ایجاد شده در گذشته و حال، متعلق به نسلهای آینده و شاید مردم چند سال نزدیک آینده است و نه رفاه حاصل از درآمدهای جاری اقتصاد.
در گذشته نیز مردم اقبال بیشتری به این دسته از سیاستمداران نشان میدادند. چنانکه به عنوان مثال اگر سیاستمداری ادعا می کرد در راستای مدیریت تعادل منابع و مصارف صندوقهای بازنشستگی قصد دارد سن بازنشستگی راه حفظ کند یا افزایش دهد، و پاداش بازنشستگی را کاهش دهد، در مقابل سیاست مداری که وعده کاهش سن بازنشستگی و افزایش پاداش‌ها را میداد، عملاً شانسی نداشت؛ چرا که یقیناً اقبال مردم به فردی بود که به دنبال کاهش سن و افزایش پاداش بازنشستگی است. این نگرش در مورد سایر حوزههایی که بستر شکلگیری ابرچالش دیگر بوده است، نیز وجود دارد. برای مثال، اگر در گذشته سیاستگزاری به مردم هشدار میداد که کشور در آینده با کمبود آب مواجه خواهد شد و این ضرورت وجود دارد که در سیاستهای مربوط به کشاورزی و مدیریت منابع آب تجدید نظر صورت گیرد، در مقابل فردی که این پیام را صادر می‌کند که آب متعلق به همه است و مخالفت خود را در قبال ایجاد محدودیت در مصرف آب اعلام کند، مردم به کدام سیاست گذار گرایش نشان می دادند؟ در حقیقت رویکردی که کمبود منابع و بحرانهایی که در نتیجه سوء مصرف منابع طبیعی و منابع مالی کشور را مورد پیش بینی قرار می دهد، پارادایم غیر محبوب در سیاست است و کسانی که این موارد را مطرح می کنند، معمولا مورد استقبال عموم قرار نمی گیرند. شاید دلیل اصلی عدم محبوبیت اقتصاددانان نیز همین باشد.
پارادایم صحیح کدام است؟
همان گونه که اشاره شد شش ابرچالش یادشده به رغم تنوع و تفاوت هایی که دارند، از دل انگاره واحد ایجاد رفاه مبتنی بر هدر رفت منابع کشور بیرون آمده اند. در مورد این مساله که دولت رفاه، پارادایمی صحیح یا نادرست است، نظرات مختلفی وجود دارد. اما در کشورهای حوزه اسکاندیناوی که دولتهای آنها به عنوان دولتهای رفاه شناخته میشوند، دولت رفاه مبتنی بر اخذ مالیات و متعاقب آن، افزایش هزینه‌های دولت است. اما آنچه در کشور ما اتفاق افتاده فراهم کردن رفاه به وسیله دولت، امّا نه مبتنی بر مالیات ستانی، بلکه بر اساس منابع طبیعی و مالی کشور و نه فقط نفت، بلکه منابع آبی، نظام بانکی و صندوقهای بازنشستگی نیز بوده است. در واقع، طی سالهای گذشته، در هر بخشی که منابعی وجود داشته، سیاستمداران ما به سرعت آن را مورد شناسایی قرار داده و آن را به وسیله ای برای جلب محبوبیت تبدیل کرده اند. نتیجه آنکه، این منابع، صرف شده و معمولاً، به هدر رفته است؛ بنابراین ساختار اقتصادی مورد اشاره که ضرورت تغییر و اصلاح آن دو چندان به نظر می رسد، به طور مشخص یک رویکرد اقتصاد سیاسی مبتنی بر مصرف منابع است؛ مصرفی که اساساً به ورودی منابع کمترین توجهی ندارد و گویی این اصل ساده به فراموشی سپرده شده که اگر در یک مخزن، میزان خروجی بیش از ورودی باشد، دیر یا زود ذخایر آن به اتمام میرسد. حال آنکه در چنین پارادایمی، حتّی وضعیت ورودی منابع چندان مورد توجه قرار نمی گیرد.
برای مثال، پارس جنوبی، به عنوان یک مخزن گاز شناخته می شود که گاز به آن اضافه نمی شود. هرچند در سالهای گذشته، تلاشهای قابل تقدیر بسیاری برای افزایش ظرفیت تولید گاز در کشور صورت گرفته، اما به نظر می رسد، مصرف گاز با این شدت فعلی، می‌تواند سرنوشت منابع آب را برای گاز نیز تکرار کند. آن هم برای کشوری که سهم گاز در سبد انرژی آن، ۷۰ درصد است و اصطلاحاً همه تخم مرغهای خود را در سبد گاز قرار داده است. همین روند برای صندوقهای بازنشستگی، نظام بانکی، منابع بودجه ای و حتی هوایی که تنفس می کنیم، طی شده است.
پرسشی که در مقابل این گزاره‌ها مطرح می شود، این است که آیا می توان برای عبور از این ابرچالش‌ها راه حلی وجود دارد؟ پاسخ آن است که یقیناً هنوز راه حلهایی وجود دارد، اگر و فقط اگر پارادایم اقتصاد سیاسی حاکم مبتنی بر رفاه منبع محور در کشور تغییر کند. اکنون و در حال حاضر، لازم است در مورد پارادایم واحدی که منجر به این ۶ ابر چالش شده، بحث و تبادل نظر صورت گیرد، نه راجع به شاخه هایی که این ابر چالش‌ها را به وجود آورده است. در واقع، ارائه راه حلهای فنی در مورد چالشهایی نظیر کمبود آب یا بحران صندوقهای بازنشستگی، کارگر نخواهد بود.
به عنوان نمونه اگر تن‌ها به سمت عرضه آب توجه شود و تقاضا مورد مدیریت قرار نگیرد، طی سالهای آتی باز هم این مشکل با شدت بیشتری ادامه خواهد یافت. یا در مساله صندوقهای بازنشستگی اگر تن‌ها تامین منابع مورد نیاز از بودجه مدنظر سیاستگذار قرار گیرد و از مواردی همچون اصلاح قواعد حاکم بر صندوق‌ها اجتناب شود، فشار بیشتری بر بودجه وارد می‌آید و عملاً گره‌ای باز نخواهد شد.
در چنین شرایطی، آیا م. یتوان انتظار داشت سیاستمداری به مردم اعلام کند، راه حل عبور از بحران صندوقهای بازنشستگی، اصلاحات اساسی نظیر افزایش سن بازنشستگی است و رقیبی در برابر او برنخیزد و نگوید که راه کارهای دیگری برای حل این بحران در نظر دارد و نیازی به این اصلاحات نیست؟
حال آنکه اگر شرایط گذشته ادامه پیدا کند، سهم بودجه‌ای ۱۵۰۰ میلیارد تومان سال ۱۳۸۴ برای بازنشستگان که اکنون به ۴۰ هزار میلیارد تومان افزایش یافته، تا چند سال دیگر به ۸۰ هزار میلیارد تومان و بیشتر افزایش خواهد یافت. یکی از علل عمده رشد بودجه طی سالهای اخیر نیز متوجه همین مساله است. در حال حاضر دولت حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان بابت بازنشستگی در بودجه تأمین می کند و همچنین به میزان ۴۲ هزار میلیارد تومان یارانه نقدی پرداخت می کند. این منابع در حالی مصرف می شود که نظام آموزش و پرورش کشور با مشکلات مالی عدیده ای به ویژه در مناطق محروم مواجه است. اما هیچ کس از اصلاح ساختار سخن نمی گوید؛ چراکه لازمه برطرف کردن این مشکلات، کاستن از رفاه عده ای دیگر است. امری که سیاستمداران ما از آن استقبال نمی کنند.
توصیه ای برای سیاستگذار
به پرسشی که در ابتدای این گفتار مطرح شد باز میگردم و آن را تکرار میکنم؛ در این شرایط چه توصیهای وجود دارد که نهادهایی مانند اتاق بازرگانی، اقتصاددانان و رسانه‌ها با اجماع روی آن متمرکز شوند تا سیاستگزار آن را در دستور کار خود قرار دهد؟ واقعیت این است که بدون تغییر پارادایم اقتصاد سیاسی به شرحی که ذکر شد نمیتوان راه حل فنی برای حل این مسائل ارائه کرد. به عنوان مثال، میتوان به تجربة خصوصی سازی اشاره کرد. وقتی سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغ و این امیدواری حاصل شد که چارچوبی مورد پذیرش مقامات عالی کشور برای حرکت در مسیر خصوصی سازی تدوین شده است؛ همه ما بسیار خرسند شدیم. اما امروز مشاهده می کنیم آنچه تحت عنوان خصوصی سازی انجام شده آنچنان غیر قابل قبول است که هیچکس حاضر نیست بر آن مهر تایید بزند. شبیه به همین را میتوان در موضوع اصلاح قیمت حاملهای انرژی مشاهده کرد. همه ما می گفتیم بازار انرژی در کشور نیاز به اصلاح دارد و سال‌ها راجع به آن صحبت می کردیم و مطلب می نوشتیم. اما وقتی طرح هدفمندی اجرا شد دیدیم که مساله یک بازار چگونه به یک مشکل بزرگتر اقتصاد کلان تبدیل شد.
به این دلیل که پارادایم اقتصاد سیاسی مبتنی بر مصرف منابع سر جای خود بود، کار به سرانجام نرسید و حتی با نتیجه معکوس، به خارج از حوزه انرژی نیز سرایت کرد. چنانکه سیاست مالی کشور و بودجه دولت را تحت تاثیر خود قرار داد و شرکتهای تولید کننده انرژی را نیز دچار آسیبهای جدی کرد. به عبارت دیگر مادامی که پارادایم تأمین رفاه مبتنی بر منابع تجدید ناپذیر در کشور حاکم است، سیاستهای اصلاحی اثر معکوس می گذارند و هیچ یک کارساز نخواهد بود.
اینک با یک واقعیت مواجهیم و آن اینست که پارادایم اقتصاد سیاسی مبتنی بر مصرف منابع مالی و طبیعی در اقتصاد ما دیگر امکان عملی تداوم ندارد و علت آن هم اینست که هر دو گروه منبع به مرز هشدار رسیده است. اینکه شکل موجود تامین رفاه که دهه‌ها است اجرا می شود دیگر قابل تداوم نیست، واقعیتی مهم است که باید ابتدا در میان نخبگان درک و پذیرفته شود و بعد با زبانی مناسب و ترتیبی مدبرانه به جامعه منتقل شود. در واقع فارغ از منظر کارشناسی موضوع، نیاز به شکل گیری یک وفاق ملی حول محور پذیرش اشتباهاتی است که طی دهه های گذشته مرتکب شده ایم. وفاقی که باید به دور از هیجانات سیاسی و منازعات حزبی شکل گیرد.
تمامی جناح‌ها و احزاب، کم و بیش در شکلگیری شرایط موجود نقش داشتهاند و اصولا سیاستورزی در کشور ما مبتنی بر همین پارادایم اقتصاد سیاسی بوده است. تفکیک جناحبندیهای سیاسی در درجه اول و قبل از هر چیز مبتنی بر رویکردهای سیاسی آنها است وگرنه همگی بر رفاه مبتنی بر مصرف منابع تجدید ناپذیر اتفاق نظر داشته و دارند. این شکل از رفاه دیگر قابل تامین نیست و لذا همانطور که «همه» در به وجود آمدن این شرایط نقش داشتهاند، «همه» نیز باید در اصلاح آن مشارکت کنند.
اکنون، اما شاید بتوان گفت: تن‌ها چیزی که در مورد آن وفاق ملی وجود دارد همین تامین رفاه مبتنی بر منابع ناپایدار است. یعنی ما درست در نقطه مقابل واقعیتهای تلخ اقتصادی قرار داریم. یعنی وفاق روی سیاستهایی که منجر به ساختار فعلی شده، وجود دارد در حالیکه واقعیت‌ها به ما میگوید چارهای جز تغییر نیست. چرا که بدون تغییر رویکردهائی که این ابر چالش‌ها از دل آن بیرون آمده اند، نمی توان کاری از پیش برد و هیچ راه حلی برای ابرچالش‌های موجود بدون تغییر پارادایم اقتصاد سیاسی ذکر شده واقعاً متصور نیست.
بیان تغییر رویکردی که امروز باید مورد توجه قرار گیرد روشن است و معطوف به این است که منابع امروز ما دیگر کفاف این شکل از اداره کشور را نمی دهد و به شیوه‌ای که تاکنون مصرف کرده ایم، دیگر نمی توانیم ادامه دهیم. بیان این موضوع ساده است، اما پذیرش اجتماعی آن بسیار دشوار.
راجع به یک تغییر بزرگ و اساسی صحبت می‌کنیم که نمیتواند خیلی هم به تعویق بیفتد و از طرفی با برگزاری جلسات و صدور بخشنامه ها نیز محقق نمیشود. انجام این تغییر بزرگ به یک سرمایه اجتماعی عظیم نیاز دارد و از همین رو است که تاکید دارم همه سرمایه سیاسی موجود کشور باید تا دیر نشده آمادگی حضور همه جانبه و موثر خود را در این تحول بزرگ داشته باشد.
ارسال نظرات