مرکز پژوهش‌های مجلس:
به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان «آسیب شناسی اجرای بند «الف» تبصره (۱۸) قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور» پیشنهاد داد: «در خصوص اولویت‌های تبصره «۱۸» (اشتغالزایی یا رونق تولید) تعیین تکلیف شود و سپس چگونگی تقسیم کار بین سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار ورفاه اجتماعی و نحوه هماهنگی و تعامل سایر دستگاه‌ها مشخص گردد».
*فقدان فرایند و شاخص برای ارزیابی اثربخشی برنامه پول‌پاشی در تبصره ۱۸
در بخش چکیده گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «یکی از مهمترین چالش‌های کشور در سال‌های اخیر مسئله اشتغال بوده است. دولت و مجلس با هدف تلفیق و یکدست نمودن منابع اشتغالزایی در بودجه سنواتی، کلیه منابع اعتباری (بودجه‌ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های تولیدی و اشتغالزایی را در قالب بند «الف» تبصره ۱۸ لحاظ نموده اند.
شواهد موجود نشان میدهد که به‌رغم تلاش‌های انجام شده، اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال موضوع بند «الف» با چالش‌ها و موانع فراوانی روبه رو شده است. برخی از این چالش‌ها مربوط به شرایط اقتصاد کلان، نظام تأمین مالی و ضعف‌های بدنه اجرایی کشور است، اما چالش جدی و اساسی‌تر مربوط به انتقاد‌های وارد بر مفاد این تبصره ازجمله عدم واقع‌گرایی در تعیین اهداف کمی، نبود انسجام و مدیریت واحد، گستردگی و پراکندگی برنامه‌ها، عدم تفکیک و اولویت‌بندی بین اشتغال پایدار و برنامه‌های رونق تولید در طرح‌های عمرانی و مهمتر از همه، فقدان فرایند و شاخص برای ارزیابی اثربخشی برنامه توزیع منابع ارزانقیمت (یا همان پول‌پاشی) است؛ لذا پیشنهاد میشود تا در وهله نخست در خصوص اولویت‌های تبصره «۱۸» (اشتغالزایی یا رونق تولید) تعیین تکلیف شود و سپس چگونگی تقسیم کار بین سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار ورفاه اجتماعی و نحوه هماهنگی و تعامل سایر دستگاه‌ها مشخص گردد تا در شرایط کنونی کشور از تکروی، عدم هماهنگی و اتلاف منابع خودداری شود».
*چالش‌های اجرایی تبصره ۱۸
در بخش «جمع بندی و نتیجه گیری» این گزارش، این مرکز پژوهشی با اشاره به اینکه بند «الف» تبصره ۱۸ قانون بودجه ۹۷ مهمترین حکم بودجه‌ای دولت در زمینه اشتغالزایی در سال ۱۳۹۷ است که با توجه به رویکرد دولت و مجلس محترم شورای اسلامی مبنی بر تلفیق منابع اشتغالزا در بودجه سنواتی، تقریباً تمامی منابع اعتباری (بودجه‌ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های اشتغالزا و تولید در قالب آن لحاظ شده است، اعلام کرد: «هرچند این امر منجر به شفافیت در ترکیب و تخصیص منابع میشود با وجود این، گزارش سازمان برنامه و بودجه نشان میدهد که با وجود تلاش‌هایی که در جهت اجرای تبصره ۱۸ انجام شده، اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال موضوع بند با چالش‌ها و موانع فراوانی روبه‌رو بوده است.
براساس نتایج جلسات کارشناسی در مرکز پژوهش‌های مجلس و اظهار نظر کارشناسان، برخی از چالش‌ها و موانع پیش روی اجرای این تبصره مربوط به شرایط اقتصادکلان، نظام تأمین مالی و ضعف‌های بدنه اجرایی کشور است. برخی از این موارد به شرح ذیل هستند:
تنگنا‌های بودجه‌ای دولت و عدم تأمین منابع، عدم ثبات اقتصاد کلان و تحریم‌های آمریکا، عدم تمکین بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی به مصوبات شورای پول و اعتبار در مورد حداکثر نرخ سود، انحراف منابع، ضعف در نظام پایش و نظارت، بی‌توجهی دستگاه‌های اجرایی به ضرورت بانک‌پذیری طرح‌های اشتغالزایی، عدم آشنایی یا توجه دستگاه‌های اجرایی با مقررات صندوق توسعه ملی، تعارض بین کارکرد دستگاه‌های اجرایی ملی و استان، کندکاری و تأخیر در فرایند اجرای تبصره و پیچیدگی ناشی از ترکیب سه منبع اعتباری (بودجه، صندوق توسعه ملی و بانک) و بهانه‌تراشی دستگاه‌های اجرایی.
*رویکرد پول‌پاشی بر تبصره ۱۸ حاکم بود
چالش‌های فوق باعث شده است تا کلیت اقدامات اجرایی انجام شده در این خصوص شامل چندین دستورالعمل و تفاهم‌نامه بین دستگاهی باشد که به‌عنوان اقدامات اولیه برای اجرای برنامه‌های اشتغالزایی به‌حساب می‌آید و تابع تزریق منابع، شرایط اقتصاد کلان و همکاری و هماهنگی سایر دستگاههاست. البته بدیهی است که رویکرد پول‌پاشی در تبصره ۱۸ تا حدودی این امر را اقتضا می‌کرد، زیرا برنامه‌های تبصره ۱۸ تنها بهانه‌ای برای تزریق منابع ارزان بوده است و هیچ سازوکاری برای ارزیابی اثربخشی این منابع تزریق شده پیش‌بینی نشده است؛ لذا نتایج به‌دست آمده، از اول قابل پیش‌بینی بود».
*چالش اصلی انتقادات وارده بر مفاد تبصره ۱۸ است
در ادامه این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است: «علیرغم موانع اجرایی فوق در جهت اجرای تبصره ۱۸ به‌نظر میرسد چالش جدی و اساسی‌تر مربوط به انتقادات وارد بر مفاد این تبصره است. مواردی ازجمله عدم واقع‌گرایی در تعیین اهداف کمی، بی‌توجهی به انسجام و مدیریت واحد و گستردگی و پراکندگی برنامه‌ها باعث شده است تا درخصوص اثربخشی و اشتغالزایی این تبصره و منطق وجود آن تردید ایجاد گردد، زیرا همانطور که گفته شد، دولت و سازمان برنامه و بودجه از سال ۱۳۹۶، تلاش کرده‌اند تا جهت افزایش شفافیت، کلیه اعتبارات مربوط به اشتغالزایی را در تبصره ۱۸ بگنجانند، اما بررسی مفاد تبصره ۱۸ نشان میدهد که در آن، بیشتر برنامه‌ریزی و سیاستگذاری برای اشتغالزایی هدف بوده است تا تخصیص اعتبار و به همین دلیل تکروی و ناهماهنگی‌هایی بین سیاست‌های اشتغالزایی موجود در کشور، مفاد تبصره ۱۸ و تخصیص اعتبارات از این محل دیده میشود.
البته بدیهی است که اشتغالزایی و رفع چالش‌های بازار کار نیازمند برنامه‌ریزی و وجود دید جامع و کلان نسبت به مسائل و چالش‌های بازار کار است، اما تحقق این امر فراتر از تعیین تکلیف و سیاستگذاری در احکام بودجه‌ای سالیانه است و عملکرد ضعیف تبصره ۱۸ در اشتغالزایی طی سال‌های اخیر مؤید همین مطلب است؛ بنابراین لازم است تا درخصوص ماهیت تبصره ۱۸ شفاف‌سازی گردد و مفاد این تبصره از رویکرد برنامه‌ریزی به رویکرد بودجه‌ریزی سوق داده شود. درواقع صرفاً تخصیص اعتبارات در قانون بودجه لحاظ شود و برنامه‌ریزی و سیاستگذاری برای اشتغالزایی در جای دیگر و خارج از احکام بودجه‌ای اتفاق بیفتد.
* حمایت از تولید لزوما منجر به اشتغالزایی نمی‌شود
همچنین یکی از مهمترین مواردی که هر ساله در تدوین تبصره ۱۸ مفروض بوده است معادل و همسو دانستن رونق تولید و اشتغالزایی است. با این استدلال که سیاست‌های حمایت از تولید حتماً به اشتغالزایی منتج میشود. این در حالی استکه نتایج پژوهش‌های صورت گرفته، نقض این فرض را نشان میدهد؛ لذا در صورتی که بپذیریم این دو موضوع در بسیاری از موارد میتواند در تعارض با یکدیگر باشند آنگاه باید مشخص شود که هدف اصلی تبصره ۱۸ حمایت از تولید است یا اشتغالزایی؟
اگر در تبصره ۱۸ اولویت بر اشتغالزایی است به‌نظر میرسد متولی این موضوع باید شورایعالی کار و دبیرخانه آن یعنی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باشد. در این صورت پیشنهاد میشود برای سال ۱۳۹۹ با توجه به در دست تهیه بودن «سیاست‌ها و برنامه‌های اشتغالزایی و توسعه کارآفرینی در سال ۱۳۹۸»، این طرح به عنوان برنامه و سیاست اشتغالزایی در نظر گرفته شود و با همکاری و تعامل سازمان برنامه و بودجه و سایر دستگاه‌های اجرایی مرتبط، این برنامه تکمیل و نقاط ضعف آن رفع گردد و به‌عنوان مبنای تخصیص اعتبار در تبصره ۱۸ لایحه بودجه ۱۳۹۹ مدنظر قرار گیرد.
*مفاد غیرمرتبط به اشتغالزایی از تبصره ۱۸ خارج شود
ضمن اینکه مفادی از تبصره ۱۸ که شامل طیف گسترده و متنوعی از موضوعات با اهداف اصلی غیر از اشتغالزایی است (برای مثال بازسازی بافت فرسوده شهری، توسعه حمل‌ونقل شهری و ... که ممکن است به‌طور غیرمستقیم به اشتغالزایی منتج شود) از بطن تبصره ۱۸ خارج و در جای مربوط به خود به آن پرداخته شود. همچنین بین سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تقسیم کار صورت گیرد به نحوی‌که متولی اجرای سیاست‌های اشتغالزایی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باشد و سایر دستگاه‌های اجرایی به تناسب نقش و وظیفه تعیین شده، هماهنگی لازم را با آن وزارتخانه داشته باشند و سازمان برنامه و بودجه، نظارت بر اجرای این سیاست‌ها و تأمین منابع مالی آن را عهده‌دار گردد. لازم است تا زمان ارائه لایحه بودجه سال ۱۳۹۹، سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نسبت به موارد فوق تعیین تکلیف نمایند تا حتی الامکان در شرایط کنونی کشور از تکروی و عدم هماهنگی و اتلاف منابع مالی و فکری خودداری گردد».
*فقدان فرایند و شاخص برای ارزیابی اثربخشی برنامه پول‌پاشی در تبصره ۱۸
در بخش چکیده گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «یکی از مهمترین چالش‌های کشور در سال‌های اخیر مسئله اشتغال بوده است. دولت و مجلس با هدف تلفیق و یکدست نمودن منابع اشتغالزایی در بودجه سنواتی، کلیه منابع اعتباری (بودجه‌ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های تولیدی و اشتغالزایی را در قالب بند «الف» تبصره ۱۸ لحاظ نموده اند.
شواهد موجود نشان میدهد که به‌رغم تلاش‌های انجام شده، اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال موضوع بند «الف» با چالش‌ها و موانع فراوانی روبه رو شده است. برخی از این چالش‌ها مربوط به شرایط اقتصاد کلان، نظام تأمین مالی و ضعف‌های بدنه اجرایی کشور است، اما چالش جدی و اساسی‌تر مربوط به انتقاد‌های وارد بر مفاد این تبصره ازجمله عدم واقع‌گرایی در تعیین اهداف کمی، نبود انسجام و مدیریت واحد، گستردگی و پراکندگی برنامه‌ها، عدم تفکیک و اولویت‌بندی بین اشتغال پایدار و برنامه‌های رونق تولید در طرح‌های عمرانی و مهمتر از همه، فقدان فرایند و شاخص برای ارزیابی اثربخشی برنامه توزیع منابع ارزانقیمت (یا همان پول‌پاشی) است؛ لذا پیشنهاد میشود تا در وهله نخست در خصوص اولویت‌های تبصره «۱۸» (اشتغالزایی یا رونق تولید) تعیین تکلیف شود و سپس چگونگی تقسیم کار بین سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار ورفاه اجتماعی و نحوه هماهنگی و تعامل سایر دستگاه‌ها مشخص گردد تا در شرایط کنونی کشور از تکروی، عدم هماهنگی و اتلاف منابع خودداری شود».
*چالش‌های اجرایی تبصره ۱۸
در بخش «جمع بندی و نتیجه گیری» این گزارش، این مرکز پژوهشی با اشاره به اینکه بند «الف» تبصره ۱۸ قانون بودجه ۹۷ مهمترین حکم بودجه‌ای دولت در زمینه اشتغالزایی در سال ۱۳۹۷ است که با توجه به رویکرد دولت و مجلس محترم شورای اسلامی مبنی بر تلفیق منابع اشتغالزا در بودجه سنواتی، تقریباً تمامی منابع اعتباری (بودجه‌ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های اشتغالزا و تولید در قالب آن لحاظ شده است، اعلام کرد: «هرچند این امر منجر به شفافیت در ترکیب و تخصیص منابع میشود با وجود این، گزارش سازمان برنامه و بودجه نشان میدهد که با وجود تلاش‌هایی که در جهت اجرای تبصره ۱۸ انجام شده، اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال موضوع بند با چالش‌ها و موانع فراوانی روبه‌رو بوده است.
براساس نتایج جلسات کارشناسی در مرکز پژوهش‌های مجلس و اظهار نظر کارشناسان، برخی از چالش‌ها و موانع پیش روی اجرای این تبصره مربوط به شرایط اقتصادکلان، نظام تأمین مالی و ضعف‌های بدنه اجرایی کشور است. برخی از این موارد به شرح ذیل هستند:
تنگنا‌های بودجه‌ای دولت و عدم تأمین منابع، عدم ثبات اقتصاد کلان و تحریم‌های آمریکا، عدم تمکین بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی به مصوبات شورای پول و اعتبار در مورد حداکثر نرخ سود، انحراف منابع، ضعف در نظام پایش و نظارت، بی‌توجهی دستگاه‌های اجرایی به ضرورت بانک‌پذیری طرح‌های اشتغالزایی، عدم آشنایی یا توجه دستگاه‌های اجرایی با مقررات صندوق توسعه ملی، تعارض بین کارکرد دستگاه‌های اجرایی ملی و استان، کندکاری و تأخیر در فرایند اجرای تبصره و پیچیدگی ناشی از ترکیب سه منبع اعتباری (بودجه، صندوق توسعه ملی و بانک) و بهانه‌تراشی دستگاه‌های اجرایی.
*رویکرد پول‌پاشی بر تبصره ۱۸ حاکم بود
چالش‌های فوق باعث شده است تا کلیت اقدامات اجرایی انجام شده در این خصوص شامل چندین دستورالعمل و تفاهم‌نامه بین دستگاهی باشد که به‌عنوان اقدامات اولیه برای اجرای برنامه‌های اشتغالزایی به‌حساب می‌آید و تابع تزریق منابع، شرایط اقتصاد کلان و همکاری و هماهنگی سایر دستگاههاست. البته بدیهی است که رویکرد پول‌پاشی در تبصره ۱۸ تا حدودی این امر را اقتضا می‌کرد، زیرا برنامه‌های تبصره ۱۸ تنها بهانه‌ای برای تزریق منابع ارزان بوده است و هیچ سازوکاری برای ارزیابی اثربخشی این منابع تزریق شده پیش‌بینی نشده است؛ لذا نتایج به‌دست آمده، از اول قابل پیش‌بینی بود».
*چالش اصلی انتقادات وارده بر مفاد تبصره ۱۸ است
در ادامه این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است: «علیرغم موانع اجرایی فوق در جهت اجرای تبصره ۱۸ به‌نظر میرسد چالش جدی و اساسی‌تر مربوط به انتقادات وارد بر مفاد این تبصره است. مواردی ازجمله عدم واقع‌گرایی در تعیین اهداف کمی، بی‌توجهی به انسجام و مدیریت واحد و گستردگی و پراکندگی برنامه‌ها باعث شده است تا درخصوص اثربخشی و اشتغالزایی این تبصره و منطق وجود آن تردید ایجاد گردد، زیرا همانطور که گفته شد، دولت و سازمان برنامه و بودجه از سال ۱۳۹۶، تلاش کرده‌اند تا جهت افزایش شفافیت، کلیه اعتبارات مربوط به اشتغالزایی را در تبصره ۱۸ بگنجانند، اما بررسی مفاد تبصره ۱۸ نشان میدهد که در آن، بیشتر برنامه‌ریزی و سیاستگذاری برای اشتغالزایی هدف بوده است تا تخصیص اعتبار و به همین دلیل تکروی و ناهماهنگی‌هایی بین سیاست‌های اشتغالزایی موجود در کشور، مفاد تبصره ۱۸ و تخصیص اعتبارات از این محل دیده میشود.
البته بدیهی است که اشتغالزایی و رفع چالش‌های بازار کار نیازمند برنامه‌ریزی و وجود دید جامع و کلان نسبت به مسائل و چالش‌های بازار کار است، اما تحقق این امر فراتر از تعیین تکلیف و سیاستگذاری در احکام بودجه‌ای سالیانه است و عملکرد ضعیف تبصره ۱۸ در اشتغالزایی طی سال‌های اخیر مؤید همین مطلب است؛ بنابراین لازم است تا درخصوص ماهیت تبصره ۱۸ شفاف‌سازی گردد و مفاد این تبصره از رویکرد برنامه‌ریزی به رویکرد بودجه‌ریزی سوق داده شود. درواقع صرفاً تخصیص اعتبارات در قانون بودجه لحاظ شود و برنامه‌ریزی و سیاستگذاری برای اشتغالزایی در جای دیگر و خارج از احکام بودجه‌ای اتفاق بیفتد.
* حمایت از تولید لزوما منجر به اشتغالزایی نمی‌شود
همچنین یکی از مهمترین مواردی که هر ساله در تدوین تبصره ۱۸ مفروض بوده است معادل و همسو دانستن رونق تولید و اشتغالزایی است. با این استدلال که سیاست‌های حمایت از تولید حتماً به اشتغالزایی منتج میشود. این در حالی استکه نتایج پژوهش‌های صورت گرفته، نقض این فرض را نشان میدهد؛ لذا در صورتی که بپذیریم این دو موضوع در بسیاری از موارد میتواند در تعارض با یکدیگر باشند آنگاه باید مشخص شود که هدف اصلی تبصره ۱۸ حمایت از تولید است یا اشتغالزایی؟
اگر در تبصره ۱۸ اولویت بر اشتغالزایی است به‌نظر میرسد متولی این موضوع باید شورایعالی کار و دبیرخانه آن یعنی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باشد. در این صورت پیشنهاد میشود برای سال ۱۳۹۹ با توجه به در دست تهیه بودن «سیاست‌ها و برنامه‌های اشتغالزایی و توسعه کارآفرینی در سال ۱۳۹۸»، این طرح به عنوان برنامه و سیاست اشتغالزایی در نظر گرفته شود و با همکاری و تعامل سازمان برنامه و بودجه و سایر دستگاه‌های اجرایی مرتبط، این برنامه تکمیل و نقاط ضعف آن رفع گردد و به‌عنوان مبنای تخصیص اعتبار در تبصره ۱۸ لایحه بودجه ۱۳۹۹ مدنظر قرار گیرد.
*مفاد غیرمرتبط به اشتغالزایی از تبصره ۱۸ خارج شود
ضمن اینکه مفادی از تبصره ۱۸ که شامل طیف گسترده و متنوعی از موضوعات با اهداف اصلی غیر از اشتغالزایی است (برای مثال بازسازی بافت فرسوده شهری، توسعه حمل‌ونقل شهری و ... که ممکن است به‌طور غیرمستقیم به اشتغالزایی منتج شود) از بطن تبصره ۱۸ خارج و در جای مربوط به خود به آن پرداخته شود. همچنین بین سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تقسیم کار صورت گیرد به نحوی‌که متولی اجرای سیاست‌های اشتغالزایی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باشد و سایر دستگاه‌های اجرایی به تناسب نقش و وظیفه تعیین شده، هماهنگی لازم را با آن وزارتخانه داشته باشند و سازمان برنامه و بودجه، نظارت بر اجرای این سیاست‌ها و تأمین منابع مالی آن را عهده‌دار گردد. لازم است تا زمان ارائه لایحه بودجه سال ۱۳۹۹، سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نسبت به موارد فوق تعیین تکلیف نمایند تا حتی الامکان در شرایط کنونی کشور از تکروی و عدم هماهنگی و اتلاف منابع مالی و فکری خودداری گردد».
ارسال نظرات