در کجای مسیر تعامل با FATF هستیم؟/ بازهم ماجرای یک «توافق بد»

گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو - افشین میرزایی؛ روز جمعه ۲۴ ژوئن (۲ تیرماه) گروه ویژه اقدام مالی (FATF) نتایج دومین نشست عمومی خود در سال ۲۰۱۷ را اعلام کرد، بخشی از نتایج نشست نیز به موضوع ایران اختصاص داشت. در این گزارش قصد داریم به این سؤال پاسخ دهیم که آیا پس از این بیانیه باید منتظر گشایش در تعاملات بانکی بین‌المللی کشورمان باشیم (آیا تغییر واقعی در وضعیت ایران اتفاق افتاده است) و همچنین آیا می‌توان پایانی برای این مسیر و عادی شدن وضعیت ایران متصور بود؟ در این باره نکاتی را به شرح ذیل می‌توان مطرح کرد:

۱- اولین نکته جالب توجه، استمرار حضور ایران در «بیانیه عمومی» این سازمان در کنار کره‌ی شمالی است. FATF در پایان هر نشست دوره‌ای خود (که هر سال در ماه‌های فوریه، ژوئن و اکتبر برگزار می‌شود) ۲ دسته بیانیه صادر می‌کند و همه‌ی کشورها را بسته به خطری که (ادعا می‌کند برای نظام بین‌الملل) دارند در یکی از این ۲ بیانیه قرار می‌دهد: «بیانیه عمومی» که مربوط به کشورهای پرخطر و غیرهمکار است و بیانیه مربوط به «کشورهای پیش‌رونده در زمینه انطباق با استانداردهای جهانی ضد پولشویی/ مبارزه با تأمین مالی تروریسم» که در بیانیه دوم کشورها در حال طی کردن فرآیند انطباق هستند.

۲- بیانیه عمومی خود دودسته کشور را مشخص می‌کند. یک دسته کشورهایی که از نظر FATF ضعف‌های راهبردی در زمینه مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم دارند و این سازمان از کشورهای عضو و غیر عضو درخواست به کارگیری اقدام متقابل در برابر آن‌ها دارد (calls to apply counter-measures یا call for action). دسته‌ی دوم نیز کشورهایی که یک برنامه‌ی اقدام (action plan) با این سازمان امضا کرده‌اند. جالب است که ایران علی رغم امضای یک برنامه اقدام و تعهد سیاسی سطح بالا به انجام آن، و علی‌رغم گام‌هایی که در اجرای این برنامه اقدام برداشته است (و در بیانیه نیز به این موضوع تاکید شده است) اما برخلاف رویه‌ی تعاملی FATF با کشورهای مختلف، همچنان به همراه کره شمالی در دسته اول قرار گرفته است.

۳- از سوی دیگر اکنون و پس از صدور آخرین بیانیه FATF، در بخش مربوط به «قلمروهای پرخطر و غیر همکار» در سایت رسمی FATF نام ایران به همراه ۸ کشور دیگر مشاهده می‌شود. جالب است که از بین این ۹ کشور هم فقط ایران و کره شمالی وضعیت قرمز دارند.

 

همچنین در جدول مربوط به «قلمروهای پرخطر و غیر همکار» در مقابل نام ایران و کره شمالی «درخواست برای اقدام» یا Call For Action مشاهده می‌شود و ۷ کشور دیگر تنها تحت نظارت قرار دارند.

 

 

 

 

۴- از طرف دیگر در این بیانیه تصریح شده «تا زمانی که ایران اقدامات لازم برای رفع کمبودهای شناسایی شده در "برنامه اقدام" را انجام نداده، "گروه ویژه اقدام مالی" نسبت به ریسک ناشی از حمایت مالی از تروریسم از داخل ایران و تهدیدی که برای سیستم مالی بین‌المللی ایجاد می‌کند، نگران خواهد بود و از مؤسسات مالی می‌خواهد در قبال اشخاص حقیقی و حقوقی ایران مطابق توصیه شماره 19 از توصیه‌نامه FATF نظارت‌های شدیدتری را به کار برند». توصیه شماره 19 با عنوان «کشورهای دارای ریسک بیشتر» می‌گوید:

 

«مؤسسات مالی باید ملزم شوند در روابط کاری و معامله با اشخاص حقیقی و حقوقی و مؤسسات مالی کشورهایی که توسط "گروه ویژه" مشخص شده‌اند، تدابیر مربوط به شناسایی کافی مشتریان را به نحو شدیدتری اعمال کنند. تدابیر مذکور، باید مؤثر و متناسب با ریسک‌های موجود باشند.»

 

به کار بردن نظارت‌های پیشرفته نیز طبق اسناد اجرایی FATF (سند توصیه‌های FATF، شرح و تفسیر توصیه ۱۰، بند ۲۰) به معنی جمع‌آوری دامنه‌ی وسیعی از اطلاعات به منظور انجام یک تراکنش ساده است و هیچ حد مشخصی نیز ندارد؛ به طوری که الزام برای به کار بردن آن‌ها توسط کشورهای مختلف در عمل به منزله‌ی انصراف بانک‌های بین‌المللی از انجام تراکنش‌های مربوط به ایران است. حتی اگر تراکنش‌ها پس از دریافت انبوه اطلاعات انجام شود، به منزله‌ی شفاف شدن بیش از پیش بازیگران اقتصادی ایران برای طرف‌های خارجی و استفاده از آن در اعمال هوشمندانه‌تر فشارها و تحریم‌های آینده است.

 

جالب است که در ادامه‌ی توصیه ۱۹ این سازمان حتی پا فراتر گذاشته شده و از کشورها خواسته شده شرایط را به‌گونه‌ای فراهم کنند که بتوانند طبق درخواست FATF یا به صورت مستقل اقدامات متقابل )counter-measures( را در برابر کشور هدف اجرا (apply) کنند. ارجاع به این توصیه در بیانیه FATF، همان تعلیق نیم‌بند (و نه لغو) اقدامات متقابل را بیش از پیش متزلزل می‌کند و خود می‌تواند مستمسکی برای به کار بردن اقدامات متقابل علیه ایران شود:

 

«در صورت درخواست "گروه ویژه"، کشورها باید بتوانند اقدامات متقابل متناسبی را به اجرا گذارند. همچنین، کشورها باید بتوانند مستقل از هر گونه درخواست "گروه ویژه"، اقدامات متقابل را به عمل آورند. این گونه اقدامات باید مؤثر و متناسب با ریسک‌های موجود باشند.»

 

 ۵- همه‌ی این موارد نشان می‌دهد که علی‌رغم واگذاری امتیازات متعدد از سوی ایران در تعامل با "گروه ویژه اقدام مالی" که پس از برجام سرعت بیشتری یافته است، و تصویب قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم و پیوستن به بدنه‌ی منطقه‌ای FATF با عنوان «گروه اوراسیایی مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم» (EAG) و تعهد سیاسی سطح بالا برای اجرای برنامه اقدام (که مفاد آن تا این لحظه محرمانه است و از سوی هیچ مقام مسئولی جزئیات آن شفاف نشده است) که گوشه‌ای از آنهاست، FATF حاضر به تغییر ملموسی در وضعیت کشورمان نشده است، به طوری که حتی لحن بیانیه‌ی اخیر نیز بسیار تند و شدید است و جالب است که حتی در عنوان قسمت مربوط به ایران در بیانیه مذکور، برخلاف روال مرسوم از عبارت «بهبود» در وضعیت ایران استفاده نشده، بلکه عبارت «تعامل ایران با FATF» به عنوان تیتر انتخاب شده است.

با توجه به مجموع نکات به نظر می‌رسد که هرچند ادامه تعلیق اقدامات متقابل در بازنمایی رسانه‌ای مربوط به بیانیه FATF پررنگ شد اما در واقع طبق شواهد و قراین مختلف که برای بازیگران اقتصاد بین‌الملل معنادار است، FATF تغییر خاصی در وضعیت ایران ایجاد نکرده است و تعامل سخاوتمندانه با این سازمان همان‌طور که در یک سال گذشته بهبود جدی در وضعیت مراودات بانکی ایران ایجاد نکرد، از این پس و بعد از صدور بیانیه اخیر نیز گشایش ایجاد نخواهد کرد.

حال سؤال اینجاست که آیا به صورت کلی برای آینده‌ی این تعامل می‌توان بهبود شرایط را متصور بود؟

۶- در بیانیه آخر FATF آمده است: «FATF پیشرفت در اجرای "برنامه اقدام" را رصد خواهد کرد و گام‌های بعد را در نظر می‌گیرد». در واقع پس از انجام تعهدات ایران قرار نیست که FATF اقدام مشخصی بکند، بلکه "گروه ویژه اقدام مالی" گام‌های بعدی را در این ارتباط (برای اجرا توسط ایران) در نظر خواهد گرفت! یعنی انجام گام به گام خواسته‌های طرف مقابل بدون دریافت هیچ مابه‌ازای مشخصی.

۷- همچنین در این بیانیه تاکید شده است: «ایران تا زمان تکمیل کامل "برنامه اقدام"، همچنان در بیانیه عمومی "گروه ویژه اقدام مالی" باقی خواهد ماند». باید توجه کرد ارزیابی مواردی که در "برنامه‌ی اقدام" آمده و همچنین توصیه‌های چهل‌گانه‌ی FATF بر عهده خودِ این سازمان است و از سوی دیگر این ارزیابی‌ها هرچند که به فرآیندهای کاملاً جزئی و دقیق ریز شده است اما در نهایت به صورت کیفی صورت می‌گیرد و حتی کارگروه ویژه اقدام مالی در اسناد خود تصریح کرده که این ارزیابی مطابق با شرایط کشورها متفاوت خواهد بود(سند مربوط به روش ارزیابی انطباق با استانداردهای FATF، بند ۳۱). در واقع نقطه‌ی پایان تکمیل "برنامه اقدام ایران" تنها به اراده‌ی تصمیم گیران این سازمان وابسته است.

۸- نکته‌ی دیگر که به صورت روشنی بر نامتناهی بودن مسیر واگذاری امتیازات در تعامل با FATF صحه می‌گذارد، نحوه‌ی تصمیم گیری‌ها در این سازمان است. همان‌طور که در بیانیه اخیر مرکز اطلاعات مالی و دبیرخانه شورای عالی مبارزه با پول‌شویی در خصوص اجلاس اخیر گروه اقدام مالی آمده است «بر اساس رویه حاکم بر FATF، مواضع رسمی این گروه بر پایه اجماع اتخاذ می‌گردد»، در واقع همه‌ی اعضا باید موافق یک تصمیم باشند وگرنه تصمیمی اتخاذ نخواهد شد. اما ماجرا وقتی جالب‌تر می‌شود که نگاهی به لیست اعضا و تصمیم گیران این سازمان بیندازیم: آمریکا، انگلیس، شورای همکاری خلیج فارس، اسرائیل و عربستان سعودی (دو عضو ناظر که در تصمیم‌گیری‌ها مشارکت دارند)، فرانسه، آلمان و ... در واقع با این رویه و این ترکیب در آینده نیز نباید انتظار داشت تغییری در وضعیت ایران ایجاد شود، چرا که حتی پس از اجابت تمام خواسته‌های FATF از جمله اجرای تحریم‌های مربوط به افراد و نهادهایی که در لیست SDN قرار دارند از سوی دولت ایران، به شمار آوردن گروه‌های آزادی‌بخش و مبارز به عنوان گروه‌های تروریستی، قرار دادن اطلاعات مالی محرمانه و عادی کشور در اختیار کشورهای تحریم کننده ایران (در واقع شفاف سازی هندسه اقتصادی کشور) که منجر به اعمال تحریم‌های کاراتر و نافذتر خواهد شد و بسیاری از این قبیل اقدامات، باز هم با مخالفت یکی از کشورهای عضو به بهانه‌هایی که نهایتی برای آن‌ها نمی‌توان متصور بود، همچنان پرونده تأمین مالی تروریسم و پول‌شویی ایران در گروه ویژه اقدام مالی باز می‌ماند.